Všežravý stát - 13. Nevinná byrokracie

13. Nevinná byrokracie

Byrokraté mají špatnou pověst. Jsou na tom hůř než poslanci a za nimi pak zůstávají už jenom tchyně. Ale ve skutečnosti a navzdory veřejnému mínění jsou vlastně nevinní.

Historicky se vyvinuly byrokracie různých typů, které se liší tím, jak velké jsou rozhodovací pravomoci jednotlivce v úřednické hierarchii. Jiné je to v byrokracii typu americké, německé nebo francouzské. Pro americkou je typická vysoká rozhodovací pravomoc už na poměrně nízké úrovni hierarchie. Pro německou zase pravý opak – ještě relativně vysoko postavený úředník má omezené pravomoci. Francouzská byrokracie je jakýmsi mixem obou. Na nižší úrovni je podobná německému typu, zatímco při přechodu přes pomyslný střed úřednického žebříčku se začíná podobat americkému typu. Těžko soudit, kam zařadit naši podobu byrokracie. Ale díky historickým kořenům se spíše bude podobat německému typu. 

Státní byrokracie je hierarchicky vystavěná organizace a jako taková se neliší třeba od administrace soukromého podniku. V soukromém podniku je však součástí celku zaměřeného na produkci příjmů a zisků a tyto výsledky jsou ovlivňovány administrativními náklady. Zájmem každého majitele je, aby byly co nejnižší. Byrokracie ve státní instituci je na tom jinak. Jako celek je závislá na přiděleném rozpočtu. Její postavení a moc je závislá na jeho výši. A naopak od rozpočtu se odvíjí postavení instituce a každého jednotlivce v ní. Prvním cílem je tedy jeho maximalizace. 

Protože výkony instituce, efekty její práce nejsou měřitelné, neprocházejí trhem, musí se rozhodovat podle jiných měřítek a jiných pravidel. Ta jiná pravidla mohou být jen formální a taková může být také jejich kontrola. A tedy musí z praktických důvodů vzniknout a existovat pravidla nepsaná. Být při formulování obou je v bytostném zájmu každé instituce. Rozpočtové vyjednávání obligátně začíná tím, že úřad požaduje s takovým či jiným odůvodněním jeho zvýšení. Mít k dispozici víc zdrojů znamená mít víc možností rozhodovat. Kdo může rozhodovat, tomu častěji zvoní mobilní telefon.   

Stejně jako jejich instituce se zase i jednotliví úředníci snaží rozšířit svoji moc získáním povýšení a zvýšením počtu podřízených. Ale dosažení tohoto cíle není pro úředníka možné přes pracovní výkon, protože ten nelze změřit. Protože je neměřitelný výkon instituce samotné. Pokud jednotlivci nebo instituce nemusejí svoji práci prodávat, nelze zjistit, zda a jak jsou vlastně užiteční.

Pro úředníka, jehož kvalitu lze hodnotit jen subjektivně, tak neexistují pravidla postupu, a pak je třeba nějakým způsobem ovlivnit ty a takové, kteří o povýšení nebo přidělení jiných požitků rozhodují. Nejlépe zapojením do neformální skupiny spojené svými zájmy neboli klanu. Na obranu proti tomu se přijímají psaná pravidla v podobě Kariérních řádů nebo Služebních zákonů, které úředníka oceňují ne podle výkonu, ale podle dodržování pravidel.

Zdálo by se zvláštní, že takové řády dlouho a obtížně vznikají, anebo i vzniknou, ale nevstoupí v platnost a jak často jsou následně porušovány. Zájmem všech přitom je, aby zajišťoval rovné podmínky. Na druhé straně je ale zájmem jednotlivců dosáhnout jeho porušení tehdy, kdykoliv on sám z toho bude mít větší prospěch, než kdyby řád dodržovali všichni včetně jeho. Pokud ale při jeho porušení získá jednotlivec významnou výhodu, skončí celá hra na Kariérní řád v bodě, kdy ho při výhodné příležitosti poruší každý. Tudíž všichni se budou snažit, aby pravidla platily jen pro některé. To je na příslušném úřadě možné realizovat účastí ve vlivném klanu. 

Na místech kolektivního vlivu iniciují porušování jakýchkoli psaných pravidel zase politické klany. Jako výtah k rozhodování o veřejných zdrojích mají možnost na místa ve státní správě dosazovat své zasloužilé a jiné příznivce hodné odměny. Někdy jen jako majitele trafiky, jindy jako dohlížitele na konkurenci nebo budovatele penězovodů do stranických pokladen. A nejčastěji jako všechno dohromady.

Příznačný je v této souvislosti osud zákona o Veřejné službě – přijatý jako podmínka vstupu ČR do EU už v roce 2002, který ale nevstoupil v platnost ani po mnoha letech. Zabraňoval by totiž politickým stranám rozmísťovat své lidi na potřebná místa. Žádná strana ale nechce říci nahlas, že takový zákon jí nevyhovuje a proč jí nevyhovuje, a proto se děje to, co se v takových případech děje: všichni tvrdí, že je to potřebný zákon, ale je třeba ho ještě vylepšit. A tak se léta a roky vylepšuje. Kolektivní výtvor má právě tu vlastnost, že se dá donekonečna vylepšovat. 

Z problematičnosti nebo nemožnosti měřit nebo zachytit kvalitu a rozsah výkonu úředníka vyplývají další skutečnosti. Jestliže nelze ocenit dobrý výsledek, pak špatný způsobený pochybením jednotlivce zjistit lze. Byrokrat tudíž nemá motivaci rozhodovat, protože eventuální úspěch se nedá změřit   – a byrokrat nemá nakonec za úkol nic jiného, než rozhodovat podle úředně stanovených pravidel. Zato průšvihy a jejich viníci jsou viditelní a mohou přijít postihy za chyby a omyly. Neboli byrokrat nemá motivaci rozhodovat – zato má motivaci nerozhodovat.  Má důvody zbavovat se osobní odpovědnosti a rozdělit ji mezi více osob, oddělení nebo úřadů. Kromě toho náklady plynoucí z oddalování rozhodnutí nenese byrokrat ani úřad sám, protože úřad na rozdíl od firem nemá náklady – má rozpočet.  Slavný zákon profesora Parkinsona konstatující, že úředníci přidělávají práci jeden druhému, je třeba možná korigovat tak, že nejde o přidělávání práce jeden druhému, ale o dělení se o riziko. Pouhé přidělávání práce někomu jinému postrádá smysl, snad kromě čiré zlomyslnosti, ale samo přidělávání práce je prací a té je přece lépe se vyhnout.

Jinou motivací pro oddalování rozhodnutí a kladení překážek může být snaha vynutit si úplatek. Ta už ale souvisí s charakterem konkrétního úředníka, zatímco averze vůči riziku je naopak racionální postoj a vyplývá ze samotné povahy fungování úřadů. 

Z toho plynou na celém světě stejné zkušenosti s těžkopádnou byrokracií a vyústěním je prokázaná nižší efektivnost veřejného sektoru ve srovnání se soukromým. Příčiny jsou zřejmé. Státními nebo regionálními a městskými institucemi zřízené veřejné podniky nejsou pod hrozbou bankrotu. Obdobně to platí i pro samotné státní instituce, které nebývají rušeny. Nanejvýš reorganizovány, aby stejní lidé v jinak rozmístěných organizačních pavoucích vykonávali stejnou práci a zrušeny byly snad jen ty už při svém zřízení označené jako dočasné. Dále státní instituce a organizace působí mimo konkurenční prostředí. Zatímco firma je nucena hlídat své náklady, instituce pro veřejnou službu je omezena pouze a jedině vybojovaným rozpočtem. A konečně absence požadavků na výkonnost a samotná neměřitelnost výkonnosti samotné vede k jistotě zaměstnání. Jestliže nelze ohodnotit výsledky práce státních úředníků, protože jejich práce neprochází trhem,  pak ani nelze zjistit, co vlastně kdo dělá. Proto mohou existovat a existují státní i mezinárodní instituce, aniž kdo ví, proč vlastně existují. Jestliže jednou vznikly, mají život věčný.

Specifika byrokratických institucí se potvrzují při tu a tam se objevujících snahách o šetření. Je například vládou stanoveno, že každý úřad ušetří pět procent nákladů. Logické by bylo, aby se v jednom, méně výkonném odboru například tohoto ministerstva ušetřilo třeba třináct procent, a v jiném se naopak i přidalo. Přesně tak by postupoval každý soukromý podnikatel. Jenže protože nelze zjistit přínos jednotlivce nebo odboru, dostanou všichni příkaz ušetřit pět procent. Ostatně už samo vládní nařízení má stejný charakter: proč mají všichni ušetřit pět procent – proč ne tito víc a tito míň a dohromady to pak těch pět procent bude. Jenže ani vláda neví, jaký která instituce poskytuje výkon. Formulace jejího nařízení je toho důkazem. 

Plošné šetření je vždycky pouze krátkodobou reakcí na krizovou situaci a za dva tři roky po krizi se úřady vynoří z prachu bojiště ještě silnější než před ní. V deseti letech od roku 2000, i přes krizové období, rostly počty státních úředníků o tři tisíce ročně.

Nemožnost poskytovat veřejné statky za cenu placenou spotřebitelem tak znamená, že není možné určit jeho požadované množství. Ministerstvo financí ve skutečnosti neví, jaké množství toho kterého veřejného statku by mělo být k dispozici. Naopak ti, kteří rozpočty na jimi produkované veřejné statky prosazují nestojí před žádným ekonomickým omezením, protože rozpočtové zdroje neprodukují a vybírání daní se jich netýká. Svět veřejných peněz je tak světem mimo ekonomii, protože zdroje nezíská - jako v tržním prostředí - ten, kdo za ně víc zaplatí.

To platí i pro mezinárodní organizace, ať už jakkoli  honosné, jako je Evropská unie nebo Organizace spojených národů. OSN vykazuje všechny jevy typické pro byrokratické instituce, jako je stálý nárůst počtu jejich institucí, snaha každé z nich maximalizovat svůj rozpočet, neprůhlednost výsledků. Jaká je užitečnost „Centra OSN pro lidská obydlí“ nebo „Mezinárodního výzkumného a vzdělávacího ústavu OSN pro podporu žen“ je a zůstane záhadou.

Dokonce spíše v mezinárodních institucích je možný osud Mezinárodního měnového fondu - již před třiceti lety přestaly platit podmínky, za kterých mohl plnit funkci, kvůli které vznikl. Nicméně funguje nadále a zaměstnává 2 500 osob. Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) se od něj liší pouze tím, že nikdy ani neměla důvod vzniknout. Na mezinárodní úrovni jsou náklady a výkony úplně mimo kontrolu.  Daňových poplatníků se nikdo neptá, chtějí-li nejrůznějším mezinárodním organizacím přispívat.

Faktem ale zároveň je, že kritici byrokracie a byrokratů by se na jejich místech chovali stejně, jako se chovají byrokraté. Jak jinak, než příbuznými prostředky se ostatně bojuje o udělování grantů a dotací, o přidělování rolí v televizních seriálech,  o získání městské zakázky ve výtvarné soutěži neboli všude tam, kde nerozhoduje trh, kde výsledky práce nejsou prodávány, a tedy je nemožné je přesně ocenit.

Problém není v lidských vlastnostech byrokratů a v konkrétních osobách, ale v systému samém. Pokud nejde o korupci, jsou byrokraté nevinní. Když je někdo obsazen do role byrokrata, musí hrát roli byrokrata. Stejně jako kdyby měl hrát Hamleta, hrál by Hamleta. Možná pravda ne bůhvíjak, ale jeho chování a slova by byla předvídatelná.

Ledaže by prohlásil – já s vámi nehraju. Já chci ven, tam mezi ten hlučící dav, strkat se tam v konkurenci a snášet všechny rozmary počasí.  

(pokračování)