Vystřízlivění ze snu o Evropě bez hranic

 „Vytvoření schengenského prostoru je jedním z vůbec největších úspěchů Evropské unie a je úspěchem nezvratným. Volný pohyb nejen že urychluje cestování po Evropě, ale také nás sjednocuje. Užívejme si tohoto práva a pečujme o něj. Sedněte na vlak nebo za volant a cestujte. Hranice můžete pustit z hlavy. Šťastnou cestu!“ Těmito slovy uvádí unijní komisař pro migraci, vnitřní věci a občanství Dimitris Avramopoulos brožuru o Schengenském prostoru, kterou v loňském roce vydala Evropská komise. Je to vůbec publikace navýsost optimistická, plná výkladů o výhodách volného pohybu, o tom, jak systém výborně funguje a jak je vše pod kontrolou, a proložená fotografiemi mladých vysmátých cestovatelů i odhodlaných, dobře vybavených pohraničníků chránících vnější hranice. Dnes na pozadí úplně jiných obrázků z Calais, z Budapešti, ze Sicílie nebo z řeckého ostrova Kos to všechno vypadá trochu jako z jiné doby.

Opojení z volného pohybu

Není to tak dávno, co se většině Čechů odstranění hraničních kontrol jevilo stejně růžově, jak to malují propagační materiály z Bruselu. Když jsme do Schengenu před Vánoci 2007 vstupovali, stalo se tak za téměř jednomyslného souhlasu naší politické reprezentace a za velké podpory veřejnosti. Politici pózovali s pilami u hraničních závor, lidé se nemohli dočkat, až budou projíždět hranice volně, aniž by museli ztrácet čas na celnici. Byla zde rozšířená představa, že teprve Schengen znamená naše plnohodnotné členství v EU. Veřejná diskuse o tomto kroku se téměř nevedla. Vše se točilo kolem jediné otázky: kdy nás do elitního klubu konečně přijmou. Po nákladech „Evropy bez hranic“ se ptal málokdo.

Byl to jako obvykle Václav Klaus, kdo plul proti proudu: „Nebudu možná populární, ale s pokrčením ramen se dívám na vstup do Schengenu. Každému se zdá, jak vydělá na tom, že neztratí tři minuty, aby na hranicích zastavil a ukázal nějakému úředníkovi pas. Ty minuty nestojí vůbec za řeč, to nejsou tři hodiny jako za komunismu. Divím se, že někdo tento efekt považuje za tak významný a vůbec si neklade otázku, co díky tomu ztrácí, co může být na opačné straně téže mince. Je to pro mě další pokus to vykolíkované území, které považuji za svou vlast, odkolíkovat a tvářit se, že to není důležité.“ (rozhovor pro Magazín Práva, 22. 9. 2007). Klausovo Centrum pro ekonomiku a politiku bylo také jednou z mála platforem, kde se vedla o důsledcích Schengenu kritická diskuse. CEP uspořádal seminář a následně vydal sborník „Vstup do Schengenu - výhody a nevýhody“ (publikace CEP č. 66/2008), který zahrnoval i příspěvky, které se zabývaly právě onou opačnou stranou mince neboli tím, čím za pohodlí volného pohybu členské státy a jejich občané platí.

Varování, která zaznívala z úst kritiků z okolí CEPu, nebyla brána vážně, dokonce byla zesměšňována. Podobně to bylo s argumenty proti jednotné měně, které hojně vycházely z téhož prostředí. Schengen i euro byly tehdy v celé Unii stále v kurzu. Přinesly totiž zvýšení pohodlí v určitých životních situacích, což lidé z většiny ochotně přijali a rychle si na to zvykli. Volný pohyb napříč kontinentem bez hraničních kontrol byl jistě příjemnou změnou, stejně jako z jednotné měny vyplývající větší komfort a úspora transakčních nákladů pro turisty cestující do jiných států a pro podnikatele obchodující se zahraničními partnery. V počátečním období za příznivých podmínek nebyly náklady těchto výhod příliš viditelné a vše zdánlivě fungovalo bez větších obtíží. Oba projekty tak mohly být občanům dobře „prodávány“ a staly se atraktivními lákadly evropské integrace i jejími symboly.

Vystřízlivění

Uplynulo několik let a situace se velmi změnila. Nejprve euro a pak Schengen při prvních krizích tvrdě narazily na realitu, která naplno odhalila jejich odvrácenou tvář. Na povrch vyplouvají nesmírné náklady, v jejichž světle se uvedené výhody mění v pouhá bezvýznamná pozlátka.

Schengen a euro jsou dva megalomanské konstruktivistické experimenty maastrichtské generace evropských politických elit, které chtěly evropský integrační projekt skokově posunout směrem ke státnímu útvaru a vystavět si svůj pomník v dějinách. Oba projekty jdou vysoko nad rámec standardní mezinárodní spolupráce. Přinášejí výdobytky, které obvykle fungují jen uvnitř státu, výjimečně v rámci úzké skupiny těsně provázaných, navzájem blízkých zemí. Pro fungování velkého a vnitřně nesourodého evropského integračního celku nebyly ani nutné, ani potřebné. Cena, která se za ně platí je nesmírně vysoká a nepoměrná k jejich přínosům. Účet zdaleka nebyl splacen.

Zúčastněné státy byly uvedeny do zbytečné a nepřiměřené vzájemné závislosti. Jednotná měna a nekontrolovaný pohyb osob mezi členskými státy přináší problémy, jejichž řešení buď bezprostředně vyžaduje přesun rozhodování klíčových otázek z úrovně členských států do bruselského centra, nebo každopádně umožňuje argumentovat tímto směrem. Centralizační potenciál obou projektů je ohromující. Jde o skutečné katalyzátory činnosti Unie, lapače kompetencí, které svou existencí ženou Unii směrem k užší integraci v řadě klíčových oblastí. To vše jsou významné politické náklady, které představují omezení svrchovanosti členských států, respektive prostoru pro rozhodování o významných otázkách na vnitrostátní úrovni. Vedle toho oba projekty také vytváří problémy hospodářské a sociální, které při jejich zachování smysluplné řešení ani nemají.

Náklady eura, mezi něž patří bezprecedentní centralizace, sdílení dluhů, gigantické transfery do Řecka a dalších slabých článků eurozóny a útlum hospodářského růstu zúčastněných zemí, zde netřeba zvláště připomínat. Měnová unie přerůstá v unii fiskální, dluhovou a transferovou. K těmto otázkám viz v podrobnostech např. sborník Institutu Václava Klause Pět let řecké krize (publikace IVK č. 17/2015).

Konkrétně Schengen je důvodem i záminkou těžkého kalibru pro přesun pravomocí na EU v oblasti vnitra a justice. Jednak vytváří tlak na ustavení společné vízové, přistěhovalecké a azylové politiky. Ta je zatím realitou jen zčásti, pravomoci na její dotvoření má však Unie rozsáhlé. Ve světle nynější situace budou centralizační tendence jistě sílit. Dále se rychle rozvíjí unijní regulace v oblasti spolupráce orgánů trestní justice a policie (viz kontroverzní eurozatykač nebo projekt europrokuratury), plíživě expanduje harmonizace trestního práva hmotného i procesního, tlačí se na vytvoření společného systému kontroly vnějších hranic. Bují unijní byrokratické struktury (např. agentury Eurojust, Europol, Frontex) i penězovody. Lisabonská smlouva rozšířila či posílila pravomoci Unie do takové míry, že pro další rozpínání unijní legislativy ve všech těchto oblastech existují nejlepší podmínky.

Tyto politické náklady, třebaže se dotýkají jádrových sfér veřejné moci a tedy základních prvků organismu nezávislého státu, nebyly pro občany snadno postřehnutelné a naléhavé, dokud nepropukla bezpečnostní, humanitární a sociální krize v souvislosti s přílivem migrantů. Najednou slyšíme volání po ochraně hranic, obavy o bezpečnost, zoufalství nad úvahami Bruselu o přerozdělování migrantů mezi členskými státy. Zjišťujeme, jak svázané ruce má členský stát, chce-li v rámci schengenského prostoru chránit své území a zájmy. Pravidla fungování Schengenu (tzv. schengenské aquis) omezují jeho možnost střežit své hranice a zabránit vstupu nelegálních migrantů. Nastavení pravomocí Unie a rozhodovacích procedur zase umožňuje rozhodnout unijním institucím o otázkách azylu a přistěhovalectví, aniž by s tím jednotlivý stát musel souhlasit. Pravomoci EU v těchto věcech jsou nastaveny široce, přičemž při hlasování v Radě se uplatní (s drobnou výjimkou) kvalifikovaná většina, ne jednomyslnost.

Právník Harald Christian Scheu v článku Několik poznámek k návrhu uprchlických kvót v rámci Evropské unie (Ci Time, 5. 6. 2015) velmi případně poukazuje na neefektivitu řešení azylových a migračních otázek na nadnárodní úrovni. Uvádí mimo jiné: „Z dlouhodobého pohledu vedlo zařazení azylové a migrační politiky pod sdílené pravomoci EU a členských států k oslabení jedné ze stěžejních funkcí státnosti, kterou je kontrola nad státním územím a regulace migračních toků… Oslabení role suverénních států v oblasti migrační politiky nakonec nevedlo k efektivnějšímu řešení současné uprchlické problematiky, ani k lepšímu zajištění lidských práv. Až bude národní stát zbaven dalších možností suverénního rozhodování o přistěhovalectví, kdo má zajistit základní práva nejen občanů, ale i samotných uprchlíků? Možná i ochránci lidských práv si postupně uvědomují, že tento stěžejní úkol nemůže splnit ani bruselská byrokracie, ani nevládní organizace, ale pouze silný a demokraticky legitimovaný stát.“

Přerozdělování migrantů

Novinář Lukáš Petřík ve svém textu Schengen jako nástroj bruselské centralizace a přerozdělování imigrantů z prosince 2007, který vyšel ve zmiňovaném sborníku CEPu k Schengenu, varoval před tím, že Lisabonská smlouva Unii umožní přerozdělovat migranty mezi členskými státy. Už tehdy předvídal: „Jednotlivým státům by pak kupříkladu mohly být z Bruselu přiděleny kvóty určující, kolik imigrantů má ten či onen stát přijmout.“ Mnozí to považovali za bláznivý, radikální výklad a za pouhé strašení lidí. Vývoj událostí v letošním roce však dal Petříkovi a těm, co měli obdobné obavy, zcela zapravdu.

V polovině května Evropská komise vydala sdělení Evropský program pro migraci [COM(2015) 240 final], ve kterém avizovala předložení návrhu na vytvoření dočasného mechanismu ve prospěch Itálie a Řecka. Mechanismus měl být založen na přerozdělování uprchlíků, jejichž žádost o azyl schválí přijímající stát, „aby se zajistila spravedlivá a vyvážená účast všech členských států na tomto společném úsilí.“ Azylanti měli být rozdělováni podle distribučního klíče založeného na kritériích, jako je HDP, počet obyvatel, míra nezaměstnanosti a historické údaje o počtu uchazečů o azyl a přesídlených uprchlíků. Tento návrh (týkající se 40 tisíc běženců) pak byl skutečně podán koncem května.

Komise v  programu pro migraci dále uvedla, že tento první návrh by měl být teprve začátkem dalekosáhlejších opatření: „Tento krok bude předjímat trvalé řešení. EU potřebuje trvalý systém pro sdílení odpovědnosti za vysoké počty uprchlíků a uchazečů o azyl mezi členskými státy. Komise do konce roku 2015 předloží legislativní návrh, aby poskytla závazný a automaticky aktivovaný systém pro přemísťování, v jehož rámci budou v případě hromadného přílivu osob přerozdělováni v EU ti, kteří jednoznačně potřebují mezinárodní ochranu.“

Unijní „prezident“ Donald Tusk nedávno prohlásil, že potřebujeme „spravedlivou distribuci“ nejméně 100 tisíc migrantů mezi členskými státy. Předseda Komise Jean-Claude Juncker ve své „zprávě o stavu Unie“ 9. září oznámil, že Komise navrhne přerozdělení až 160 tisíc osob.

Povinné kvóty zatím přijaty nebyly s tím, že uprchlíci mají být přerozdělováni na základě dobrovolné účasti jednotlivých států. V uspokojení nad tímto chvilkovým výsledkem jako by se pozapomnělo na základní problém: všichni v zásadě akceptovali, že Unie má pravomoc přerozdělování uprchlíků nařídit! Diskuse se spíše vedla o konkrétní podobě přerozdělování, než o právu Unie rozhodnout v této věci. Není se ostatně příliš čemu divit – kompetence Unie v oblasti azylu a přistěhovalectví, které jsou vymezeny zejména v článcích 67 a 78 až 80 Smlouvy o fungování EU, nemají v podstatě jasné meze, navíc opakovaně zdůrazňují solidaritu mezi členskými státy.

Obecný rámec činnosti EU je zde vymezen tak, že Unie … rozvíjí společnou politiku v oblasti azylu, přistěhovalectví …, která je založena na solidaritě mezi členskými státy a je spravedlivá vůči státním příslušníkům třetích zemí (čl. 67 odst. 2 SFEU). Deklaruje se, že činnost Unie se zde řídí zásadou solidarity a spravedlivého rozdělení odpovědnosti mezi členskými státy, a to i na finanční úrovni, a že kdykoli je to nutné, obsahují akty Unie … vhodná opatření pro používání této zásady (čl. 80 SFEU).

Pokud jde o konkrétní právní základ (tj. kompetenční zmocnění, o které se opírají jednotlivé akty Unie) v oblasti azylu obsažený v čl. 78 odst. 2, vidíme, že tato pravomoc se váže de facto pouze na vágní pojmy vyvíjení společné politiky týkající se azylu, resp. společného evropského azylového systému. Použije se zde řádný legislativní postup, tedy spolurozhodování Rady a Evropského parlamentu, přičemž v Radě se uplatní hlasování kvalifikovanou většinou. Zvláštní kompetence je upravena v čl. 78 odst. 3 pro přijímání dočasných opatření ve prospěch členských států, které se ocitnou ve stavu nouze v důsledku náhlého přílivu státních příslušníků třetích zemí. Zde rozhoduje Rada, a to opět kvalifikovanou většinou, přičemž Evropský parlament je jen konzultován.

Právní základ pro přistěhovaleckou politiku v čl. 79 odst. 2 je obdobně široký a váže se de facto pouze na pojem vyvíjení společné přistěhovalecké politiky, jejímž cílem je ve všech etapách zajistit účinné řízení migračních toků. I zde se uplatní řádný legislativní postup. Tato pravomoc se nedotýká práva členských států stanovit objem vstupů státních příslušníků třetích zemí přicházejících ze třetích zemí na jejich území s cílem hledat tam práci jako zaměstnanci nebo osoby samostatně výdělečně činné (čl. 79 odst. 5) a dále platí, že k podpoře integrace státních příslušníků třetích zemí oprávněně pobývajících na území členských států lze přijímat jen neharmonizační podpůrná opatření (čl. 79 odst. 4).

Zpochybňovat, že uvedené pravomoci EU přerozdělování uprchlíků umožňují, lze dosti obtížně. To, že tato otázka není upravena výslovně, vůbec nevadí. Pod obecné a vágní pojmy použité ve vymezení právních základů navíc s tolik zdůrazňovanou solidaritou se snadno vejde. Namítnout by snad bylo možné jen nesoulad se zásadou subsidiarity či proporcionality, ale ty beztak nikdo nebere vážně.

Situace tedy stojí tak, že kvóty či jiná forma přerozdělování budou, jakmile se pro to najde odpovídající většina – dodejme: většina, která se obejde i bez hlasu České republiky.

Další evropský sen, který se proměnil v noční můru

Schengen je po euru další velký projekt architektů unifikované Evropy, který se proměnil v noční můru. Po letech opojení z pozlátka nerušeného cestování přichází čas placení účtů a s ním tvrdé vystřízlivění. Varování kritiků před důsledky zóny bez hraničních kontrol, které zahrnují dramatický přesun kompetencí do bruselského centra, bujení legislativy a struktur Unie, a s tím související zužování prostoru pro rozhodování na vnitrostátní úrovni v klíčových oblastech spojených se státní svrchovaností, zněly dlouho příliš vzdáleně a teoreticky. Lidé ukolébaní ve svém pohodlí a lhostejnosti potřebovali silný otřes, který by tyto konsekvence učinil viditelnými a hmatatelnými. Současná krize kolem záplavy migrantů a stejně tak iniciativy, kterými se Unie snaží o její uchopení, takový silný podnět jistě poskytují. Širší veřejnost si konečně začíná uvědomovat, že ony ušetřené tři minuty ve frontě na hraničním přechodu jsou v lichvářsky hrubém nepoměru k nákladům, které s sebou nesou.

Zavedeme-li mezi skupinou států výdobytek příznačný pro stát, nemůžeme se divit tomu, že budeme platit sdílením problémů a nutností podřídit se společnému politickému rozhodování. V rámci Schengenu a za současného nastavení pravomocí EU včetně hlasovacích procedur nejsou masy uprchlíků na Sicílii či řeckých ostrovech jen problémem Itálie či Řecka, ale i naším. Rozhodovat o jeho řešení se nebude u nás, ale v Bruselu (Berlínu, Paříži…), a rozhodnutí, i když se nám třeba nebude ani trochu líbit, může padnout i bez našeho souhlasu. O tom je Schengen a o tom je Lisabonská smlouva!

Současná krize kolem uprchlíků je jen jedním z více projevů velké havárie evropského centralismu, která přetvořila Unii v cosi, čemu říkám prostor hospodářské stagnace, nezaměstnanosti, sdílených dluhů, těžkopádné regulace, byrokracie a sociálního inženýrství.

Je zřejmé, že stále a bezhlavě se zrychlující motor evropské integra­ce se zavařil a vytváří dnes více problémů než užitku. Nynější situace by měla být příležitostí a naléhavým podnětem k přehod­nocení vývoje integrace od osmdesátých let a k úvahám o zeštíhlení integračního projektu na oblasti, kde se v praxi osvědčil, tedy předně na liberalizaci přeshraničního obchodu.

Vyšlo v revue Pravý břeh