Vox populi, vox dei!

Jsou referenda zhoubou demokracie, nebo její spásou? Pátý článek analytického cyklu o politice se dotkne vzývaného i zatracovaného tématu referend. Mají voliči rozhodovat o politice přímo a často, nebo vše ponechat na stranách, jejich programech a periodických volbách?

Najděme v historii první argument proti: nacisté, fašisté a diktátoři všeobecně rádi používali „pseudo-referenda“ k legitimizaci své moci. Tak argumentoval i Clement Attlee, když odstupující W. Churchill navrhoval užití plebiscitu o prodloužení válečné koalice.

Druhý argument je pro: díky referendům se od základu změnily státy v bývalém Sovětském svazu, ve Španělsku, Jižní Africe, Brazílii, Chille i jinde.

Z dnešních evropských států neznají institut referenda jen Belgie, Norsko a Holandsko. Kromě nich neproběhlo nikdy celostátní referendum ještě v USA (některé státy však referendum znají), Izraeli, Japonsku, Indii a BRD.

Naopak, velmi známá jsou referenda švýcarská, vypisovaná téměř ke všem závažným otázkám. Také voliči v Itálii, na Islandu a na Novém Zélandu k nim sáhli, když rozhádaná a pasivní politická reprezentace nebyla schopna navrhnout změny ve volebním systému.

Svízelí referend je fakt, že voliči jsou často nepředvídatelní (např. nečekané odstavení Ch. de Gaulle od moci referendem). Podobně plebiscit o Maastrichtské smlouvě ve Francii přivedl EU k hranici zhroucení. Dánské referendum Maastricht odmítlo, ačkoliv 80 % volených poslanců bylo pro přijetí. (A druhé bylo jen velmi těsně pro.) I v Kanadě odmítli občané politicky pracně dojednanou smlouvu o usmíření Quebecu.

Referenda významně konkurují zákonodárným sborům. Snad z toho důvodu se zákonodárné sbory vesměs jeho užití brání (například u nás má výsledek referenda pro vládu a parlament jen doporučující hodnotu – pokud se ovšem výsledek náhodou s vládní politikou neprotíná). I Velká Británie je vypisuje jen k jednoznačné a výslovné podpoře vládní politiky a je-li výsledek předem jistý.

Tato referenda lze označit jako poradní. Parlamenty mohou/nemusí názor lidu zakomponovat do navrhovaných zákonů. (Švédsko 1955: 85 % občanů odmítlo přechod na jízdu vpravo. O 12 let později vláda změnu bez referenda nařídila – a bez protestů.)

Referenda závazná. Často se uplatňují při zásazích do ústavnosti státu. Také mohou být zdrojem zákonodárného procesu. Zpravidla je vyhlašuje president ∨ vláda ∨ parlament.

Referenda iniciativní mohou navrhovat sami voliči formou petic. Zpravidla jsou limitována počtem petentů. Iniciativy mohou být i aborgativní – přímo ruší stávající platný zákon. I tyto iniciativy mohou navrhovat nové zákony a jsou velmi silným prvkem přímé demokracie (Švýcarsko, některé státy USA, Austrálie).

V přípravě referend je často klíčová formulace otázky, aby na ni šlo reagovat jednoznačnou volbou Ano ∨ Ne. Rozdílné je v různých státech i vyhodnocování výsledku. Zpravidla dostačuje prostá většina hlasů, ale čím je nižší volební účast, tím je spornější legitimita takového hlasování. Některé státy proto požadují většinovou (nebo stanovenou) procentní účast + většinovou volbu. Takováto referenda jsou pak reprezentativní. (Skotsko 1978 – nízká účast znemožnila vznik skotského parlamentu.) Austrálie a Švýcarsko požaduje tzv. dvojitou většinu: většinu kantonů (států) + většinu voličů.

Referenda se užívají nejen k legitimizaci ústavních změn, ale i k přijetí změn hranic, nebo k přijetí zákonů etických. (Např. katolická Itálie se v otázce potratů nečekaně ukázala velmi liberální, zatímco Irové se zachovali ultrakonzervativně.) Řada států volí referendum tam, kde otázka jde napříč celým politickým spektrem.

O referendech pojednává výtečná publikace „Referendums Around the World“, David Butler, Austin Ranney, nakl. Macmillan.

Pokud o referendech rozhodují politici, stává se, že jsou užita jen jednorázově a pak po dlouhou dobu nikoliv. Jsou-li referenda iniciována „zdola“, jejich využití bývá četné, stává se z nich zvykové právo a jejich počet roste – jsou také (do jisté míry) obrazem snížené důvěry v zastupitelské orgány.

Ačkoliv veřejnost je přesvědčena, že referenda lze užít k radikálním změnám, v praxi tomu bývá spíše naopak. Potvrzuje se jimi častěji status quo, nebo politicky předjednaný návrh. Referenda bývají často také neúspěšná [prof. David Magleby, Brigham Young University, Utah]: z 1 732 iniciativ bylo voliči 62 % odmítnuto (ve státech USA, 1898 až 1992).

V jednom se zastánci i odpůrci referend shodují: referenda jdou až k samé podstatě demokracie. Zastánci jdou ještě dále tvrzením, že jsou jedinou čistou formou demokracie. Pokud nemá být „vláda lidu“ jen prázdnou floskulí, pak jen lid má určovat směry vývoje a činit konečná rozhodnutí. Delegování úkolů na politiky jejich vůli jen zkresluje (všimněme si v této souvislosti naší současné vlády, která činí v praxi kroky, které vůbec neměla ve volebním programu [zvyšování daní, církevní restituce apod.]).

Odpůrci referenda zmiňují fakt, že profesionální politici řeší problémy v plném pracovním úvazku a s řadou odborných poradců, čehož se u laické veřejnosti nelze nadít. Zastánci oponují: „no právě, ta profesionalita vede ke ztrátě zdravého rozumu“!

Další námitkou je, že politici se tak zbavují odpovědnosti za ožehavá témata, čímž si podkopávají autoritu. Zastánci kontrují: „…kterou dávno ztratili nekompetentním roz­ho­do­vá­ním“.

Častou námitkou odpůrců referend bývá, že voliči jsou naprosto nesvéprávní a jsou nejvýše poučenými laiky; jsou schopni si odhlasovat pouze populistické návrhy (zrušení daní apod.). Pravda bývá opačná. (Švýcarsko, březen 2012: odmítnutí prodloužené dovolené, odmítnutí dotovaného stavebního spoření, odmítnutí regulace cen knih, přijetí odvodu příjmů z hazardu na veřejně prospěšné účely, přijetí omezení na výstavbu rekreačních chat. Švýcarští voliči v referendech také zamítli jak členství v OSN, tak i těsné vztahy s EU, ačkoliv jim jejich političtí vůdci radili jinak.) Zlomyslně se mi chce dodat, že veřejnost má často více rozumu, než zvolená reprezentace.

Závažnou námitkou je, že političtí outsideři by mohli iniciačním referendem ovlivnit vysokou politiku více, než jim z výsledku voleb náleží. (Otázkou je, proč pak ve volbách neuspěli.)

Většina obav odpůrců referend se v praxi nepotvrdila. Cílem iniciačních referend nebývá např. utiskování menšin (přistěhovalci, homosexuálové apod.), jak odpůrci předpokládali. Iniciativy spíše míří do jiných oblastí, než do oblasti občanských svobod, či oblasti sociální. Časté vyhlašování referend nemělo v praxi za následek zrušení zastupitelské vlády, ale změnilo ji. Vlády se rozpakují prosazovat cíle, které si lidé nepřejí. Referenda jsou často vnímána jako barometr voličské nálady. Iniciativy ztížily zákonodárný proces, ten dnes musí mnohem více brát do úvahy názory veřejnosti. Ačkoliv účast při některých tématech nebývá vysoká (Švýcarsko: pokles z 60 % na 40 % za 50 let), závažné téma však hlasující vždy vyburcuje.

Bez větších pochyb ale můžeme tvrdit: referenda propůjčují rozhodnutím vyšší legitimitu a z referenda vzejde verdikt, který chce většina lidí.

Závěr

Používání referend patrně nepovede ke zrušení zastupitelských vlád, ale je zřejmé, že tlak k zavedení závazných referend, či jejich častému používání poroste. Váha politických stran poněkud poklesne nejen obavou z iniciačních referend, ale i tlakem na průhlednost jejich financování. Strany a jejich vlády získají neocenitelnou zpětnou vazbu. Lze předpokládat, že dojde ke koexistenci vlád na plný úvazek (protože agenda soudobých států je značná) s prvky přímé demokracie, které budou vládní kroky daleko lépe korigovat.

Projeví se možnost používání IT a Internetu, které referendům pronikavě sníží náklady. Výsledkem zřejmě nebude autentická přímá demokracie, ale vládnutí zastupitelské s faktorem prvků přímé demokracie. Omezení práv občanů na hlasování jednou za volební periodu je dnes naprosto neudržitelné a ve věku masové komunikace je setrváváním v dobách dávno minulých.

„Nejméně svobodným člověkem je straník.“ Napoleon Bonaparte