FEP 14: Environmentální pilíř udržitelného rozvoje III

V minulém příspěvku do filozofických, ekonomických a právních poznámek jsem svým čtenářům slíbil stručné vysvětlení pojmu ekologická újma, resp. ztrát na životním prostředí. Před tím než se dostanu k samotnému tématu si dovoluji upozornit na jednání s ministrem životního prostředí a předsedou Strany zelených v rámci 1. čtení vládního návrhu zákona řešící problematiku ekologické újmy. Tento „zelený“ politik ochoten podpořit pouze  méně zásadní pozměňovací návrhy z dílny ČSSD. Zelený ministr tedy odmítá aplikovat princip znečišťovatel platí, zásady prevence a naturální restituce. Pro poslance ČSSD je však podpora těchto pozměňovacích návrhů závazná a zásadní, nejen proto, že jsou povinni respektovat rezoluci XXXIV. Sjezdu ČSSD: „ČSSD proto prosazuje plnou a objektivní odpovědnost původců ekologických škod za provedení přímé nebo náhradní nápravy ekologické újmy bez ohledu na oprávněnost příčiny jejího vzniku.“ Jednoznačně tedy sociální demokracie v praktické politice zastiňuje zelené. Je nepochybně pro zelené ostuda, že je vede antiekologický ministr.

 Obecně pro odpovědnost za ztráty na životním prostředí platí, že jde o druhotnou (sekundární) povinnost každé osoby nést nepříznivé následky, vyplývající z porušení povinností původní (primární, originální). Nicméně primární povinnost je v tomto případě formulována jako obecné preventivní ustanovení (nespojené se sankcí) a cílem sekundární povinnosti není potrestat, ale napravit škodu, resp. újmu. Není vyloučen, naopak je častý, souběh deliktní odpovědnosti a odpovědnosti za ekologickou škodu/újmu.        

Soukromoprávní odpovědnost za ztráty na životním prostředí je upravena šestou částí občanského zákoníku. Ustanovení § 415 obsahuje obecné preventivní ustanovení: „Každý je povinen počínat si tak, aby nedocházelo ke škodám na zdraví majetku, na přírodě a životním prostředí“. § 420 upravuje všeobecnou odpovědnost za škodu – na základě subjektivní odpovědnosti: „Každý odpovídá za škodu, kterou způsobil porušením právní povinnosti“  – a § 420a upravuje objektivní odpovědnost: „Každý odpovídá za škodu, kterou způsobí jinému provozní činností“. Pokud jde o ztráty na životním prostředí, hradí se touto cestou škoda, která je vyjádřitelná v penězích (skutečná škoda a ušlý zisk), tedy ztráta na produkčních funkcích životního prostředí, například v důsledku omezení úrodnosti půdy nebo úbytku dřevní hmoty.           

V oblasti veřejného práva je předmětná problematika upravena zejména v zákoně č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů. Dikce § 10 zákona o životním prostředí definuje ekologickou újmu jako ztrátu nebo oslabení přirozených funkcí ekosystémů, vznikající poškozením jejich složek nebo narušením jejich vazeb a procesů v důsledku lidské činnosti (jsou zde zahrnuty především ztráty na mimoprodukčních funkcích životního prostředí), přičemž následuje vyjádření odpovědnosti: „Každý, kdo poškozováním životního prostředí nebo jiným protiprávním jednáním způsobil ekologickou újmu je povinen obnovit přirozené funkce narušeného ekosystému nebo jeho části. Není-li to možné nebo účelné, je povinen ekologickou újmu nahradit jiným způsobem (náhradní plnění); není-li to možné, je povinen nahradit tuto újmu v penězích. Souběh těchto náhrad se nevylučuje. Způsob výpočtu ekologické újmy a další podrobnosti stanoví zvláštní předpis.“ (§ 27 zákona o životním prostředí). Je třeba podotknout, že tato ustanovení se v praxi neaplikují, neboť není specifikován příslušný orgán státní správy a není ani jasná aktivní legitimace státu. Podrobnosti měl stanovit zvláštní zákon, stejně tak postup při kvantifikaci ekologické újmy měl být stanoven zvláštním předpisem. Zákon dále neobsahuje žádné procesní ustanovení.        

V Evropském kontextu upravuje tuto problematiku Směrnice EP a Rady č. 2004/35/ES, o odpovědnosti za škody na životním prostředí s ohledem na prevenci a sanaci těchto škod. Směrnice se nevztahuje na soukromoprávní škody (škody na zdraví a škody na majetku a zboží), které mohou být regulovány jenom prostřednictvím občanskoprávní odpovědnosti, na plošné škody (škody na životním prostředí nebo její hrozby způsobené znečištěním plošného charakteru tam, kde je nemožné stanovit příčinnou souvislost mezi škodou a činností určitých jednotlivých provozovatelů) a na činnosti, jejichž účelem je sloužit národní obraně. Principy, které směrnici provázejí, jsou založeny na povinnosti provozovatele provádět preventivní opatření uložená kompetentním úřadem a nést veškeré náklady s nimi spojené (princip prevence) a dále pak na konstataci, že nápravná opatření provádí primárně znečišťovatel („polluter pays“), a na upřednostnění nápravných opatření před peněžními s důrazem na efektivní dekontaminaci a obnovení nebo nahrazení životního prostředí (princip naturální restituce). Odpovědnost podle směrnice lze charakterizovat jako tzv. objektivní odpovědnost (strict liability) znečišťovatele, tj. odpovědnost za riziko, nezávislá na zavinění a pojící se s pouhým důkazem kauzálního vztahu, s možností uplatnění liberačních důvodů, doplněnou o subsidiární odpovědnost státu (subsidiary State liability) – členský stát má nést náklady na nápravu tzv. starých ekologických zátěží a nápravu škod za provozovatele, který nedisponuje dostatečnými finančními prostředky, nebo nelze-li jej zjistit. Podle směrnice jsou osoby postižené škodou na životním prostředí a oprávněné entity, resp. veřejné zájmové skupiny (qualified entities) oprávněny předkládat kompetentnímu úřadu důkazy vztahující se k jakémukoli případu škody na životním prostředí a požadovat, aby kompetentní úřad přijal opatření podle této směrnice.  

Nyní několik poznámek k možnostem transpozice směrnice do našeho právního řádu. Vzhledem k tomu, že je možné předpokládat zvýšený zájem municipalit (obcí a krajů), tzv. Aarhuské veřejnosti (ekologických neziskových organizací) a postižených vlastníků o odstraňování ekologické újmy, který hodlají prosazovat aktivním způsobem (například nést i důkazní břemeno a navrhovat nápravná opatření), bylo by žádoucí jim přiznat právo aktivní legitimace k zahájení řízení o odstraňování ekologické újmy. Nešlo by tedy o klasické správní řízení na základě podnětu nebo z vlastní iniciativy zahajované příslušným orgánem životního prostředí. Stát má přemíru možností sám zasáhnout zejména při rozhodování o opatřeních k nápravě podle složkových právních předpisů, opatřeních při havárii, správních deliktech (a to včetně uvedení do původního stavu) a v neposlední řadě při určování podmínek svých rozhodnutí. Jakákoliv duplicita kompetencí státu ve vztahu k ekologické újmě je neefektivní a nepotřebná. Naopak role státní moci jako arbitra je v takovém případě nedoceněna. Dále je zřejmé, že pro stát je takové řízení levnější a zároveň administrativně méně náročné. Z těchto všech důvodů si dovoluji konstatovat, že na toto řízení je nejvhodnější použít obdobně ustanovení správního řádu o sporném řízení (viz § 141 nového správního řádu). Vedle tedy rozhodnutí o prokázání kauzálního nexu (tedy o odpovědnosti odpůrce, coby původce újmy) bude předmětem řízení rozhodnutí o nápravném opatření. Je třeba v této souvislosti podotknout, že by nebylo vhodné připustit finanční náhradu (například ve prospěch Státního fondu životního prostředí), nýbrž pouze naturální restituci, a to formou primární obnovy – tj. uvedení do původního stavu vždy, je-li to možné, nebo formou kompenzační obnovy. Kompenzační obnovou se rozumí odstranění nebo zmírnění ekologické zátěže způsobem "zdroj za zdroj“ –„služba za službu", byla-li ekologická újma způsobena nedovolenou činností nebo zakázanou nečinností. V případě ekologické újmy, která vznikne v důsledku povolené činnosti (např. v důsledku stavby podle řádného stavebního povolení nebo ohlášení) bude nutné o nápravném opatření rozhodnout na základě bodového ohodnocení ekologické újmy a bodového ohodnocení kompenzace (vycházející z Hessenské metody)[1]. Zde je na místě podtrhnout záměr propojit kompenzační obnovu s nápravou ekologických zátěží a tím nejen finančně ulehčit veřejným rozpočtům (neboť směrnice stanovuje odpovědnost státu za staré škody), ale zejména urychlit revitalizaci a obnovu poničených ekosystémů v ČR.    

S problematikou ekologické újmy tedy úzce souvisí i návrh řešení právní úpravy vedoucí k inventarizaci a odstraňování ekologických zátěží. Vztah obou pojmů vyplývá i z jejich definic, kdy zjednodušeně řečeno za ekologickou zátěž považujeme ekologickou újmu, u které není známá či neexistuje odpovědná osoba, nebo je odpovědná osoba insolventní anebo se odpovědná osoba své odpovědnosti zprostila, nebo není povinna nápravná opatření provést, nebo nelze-li již řízení o odstranění ekologické újmy zahájit. Nová právní úprava by měla zainteresovat na identifikaci a odstranění ekologické zátěže zejména vlastníky poškozených nemovitostí. Vlastník, který takový výskyt zátěže neoznámí a neumožní tak zátěž monitorovat, popř. včas odstranit, by se měl stát ze zákona odpovědným za rozšíření takové zátěže a za havárii vzniklou v důsledku neodstranění zátěže (v rozdílu oproti původnímu stavu se stává odpovědným za ekologickou újmu, resp. původcem havárie). Po zaevidování zátěže by měl být příslušný úřad povinen provést analýzu rizika z takové zátěže. Jestliže analýza prokáže, že riziko havárie a rozšíření zátěže neexistuje a nehrozí-li ohrožení veřejného zdraví, ponechá se odstranění zátěže samočisticím schopnostem přírody a vymaže se zátěž z evidence. V opačném případě je úřad povinen zajistit monitoring a v případě ohrožení veřejného zdraví dát podnět ke změně v užívání nemovitosti. Hrozí-li havárie či rozšiřování zátěže musí se zátěž odstranit ihned na náklady státu. V případě ekologických zátěží, které vzhledem ke svému charakteru není nutné odstranit ihned nebo mohou být odstraňovány postupně, je ekonomické a vhodné jejich odstraňování provádět prostřednictvím kompenzačních opatření, o nichž se rozhodlo v řízení o ekologické újmě. Díky použití přizpůsobené Hessenské metodice bez přepočítávání bodu na peníze budou odstraňovány přednostně zátěže s co nejnižšími náklady s co nejvyšším ekologickým efektem.[2]            

Tolik můj názor na transpozici předmětné právní úpravy. Bohužel vláda schválila návrh zeleného ministra životního prostředí, který je ovšem zcela o něčem jiném.  

Vláda ČR předložila Poslanecké sněmovně ke schválení návrh zákona o předcházení ekologické újmě a o její nápravě (sněmovní tisk 322). Hned v úvodu důvodové zprávy je uvedeno, že účelem navrhované úpravy je transponovat do vnitrostátního právního řádu ČR směrnici EP a Rady 2004/35/ES, o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí. Jestli se ministerstvu životního prostředí tento úkol zdařil, tak jen po ryze formální stránce.  

Jak je výše uvedeno, cílem směrnice je totiž především naplnit hlavní principy udržitelného rozvoje, kterými s ohledem na předmět úpravy směrnice jsou:

-     princip prevence – povinnost provádět preventivní opatřená uložená příslušným správním úřadem a nést náklady s nimi spojené,

-     zásada „znečišťovatel platí“ – nápravná opatření provádí primárně původce ekologické újmy; I v případě, že tato opatření musela být přijata příslušným správním úřadem, musí konečné náklady na nápravná opatření uhradit provozovatel,

-    princip naturální restituce – upřednostnění nápravných opatření před peněžními a kladení důrazu na efektivní dekontaminaci a obnovení nebo nahrazení životního prostředí.

Návrh zákona uvedené principy nerespektuje.  Předně z působnosti zákona je vyloučena ta ekologická újma (rozuměj jí především škodu na mimoprodukčních funkcích životního prostředí), která byla způsobena nepodnikajícími fyzickými osobami, ale i osobami samostatně výdělečně činnými a právnickými osobami, pokud neprovozují činnost uvedenou v příloze zákona. Z působnosti zákona je tedy vyjmuta naprostá většina způsobené ekologické újmy, alespoň pokud jde o kvantitativní pohled.   Zatímco u nepodnikajících občanů by z praktického hlediska bylo možné toto opomenutí tolerovat, u ostatních původců ekologické újmy na vodách nebo půdě a horninovém prostředí, je tento přístup rezignací na princip prevence a nápravy ekologické újmy. Podle občanského práva každý odpovídá za škodu, kterou způsobil na přírodě a životním prostředí (rozuměj jí především škodu na produkčních funkcích životního prostředí). Proč nebyl použit analogický přístup? Proč má být taková újma a její hrozba přehlížena, proč nemají být učiněna žádná preventivní a nápravná opatření? Přiblížím-li situaci odpovídající návrhu zákona na zjednodušeném příkladu, pak provozovatel havarovaného autobusu, z jehož nádrže vytekla nafta a poškodila zemědělskou půdu, zaplatí pokutu dle složkového zákona a proběhne-li řízení před soudem též náhradu škody a ušlý zisk postiženému zemědělci, nicméně postižená část půdy, která tvoří ekosystém a prostředí pro tisíce mikroorganizmů sanována nebude. Kde je naplnění principu naturální restituce? 

Návrh zákona zbavuje odpovědnosti nést následky za ekologickou újmu dokonce i ty dle přílohy obligatorní původce, kteří způsobili újmu povolenou činností. Jedná se o případ, kdy např. provozovatel chemičky při stavební činnosti, která je prováděná na základě platného stavebního povolení, rozšiřuje továrnu a způsobí tím ekologickou újmu. Prakticky se tento generální pardon týká všech povolených staveb, pozemkových úprav nebo činností, které přes svou legálnost nesou obrovský potenciál způsobení ekologické újmy.   Vláda se hájí tím, že využívá tzv. fakultativní liberační důvod uvedený v čl. 8 odst. 4 uvedené směrnice, když ta ponechává na akceptaci jednotlivých členských států, zda náklady na provedení preventivních či nápravných opatření při ekologické újmě bude buď hradit stát (§ 13), nebo původce (§ 12). Evropské komisy je v podstatě jedno, kdo tato opatření zaplatí. Ta bude především kontrolovat jejich provedení. Vláda tedy vychází z předpokladu, že jsme stát tak bohatý, že si můžeme dovolit obejít princip „znečišťovatel platí“. Já se ale ptám, co bude motivovat provozovatele, aby ekologické újmě zabránili, aby pro svou činnost vyhledávali místa, např. brownfieldy, která snižují riziko vzniku škod na životním prostředí, aby přestali stavět a investovat na zelených loukách, když mají možnost si vybrat ekologicky příznivější alternativu? Je možné v této souvislosti mluvit o zásadě prevence? Jistě, že nikoliv.  

Vraťme se k dopadům této navržené úpravy na státní rozpočet. Ministerstvo v důvodové zprávě v hodnocení finančního dosahu návrhu na veřejný rozpočet uvádí, že stát si za tímto účelem bude muset vyhradit desítky miliónů, max. 100 mil. Kč ročně. Dovoluji si tvrdit, že při plné aplikaci navrženého znění zákona, tj. zejména tehdy, pokud bude EU důsledně kontrolovat a vyžadovat plnění své směrnice, bude tato roční částka vynakládaná z prostředků daňových poplatníků desetinásobná. Je až s podivem, že ministerstvo financí se nechalo tímto poddimenzovaným odhadem uchlácholit. Nesmíme zapomenout, že podle návrhu zákona vstupuje příslušný orgán státu do pozice původce ekologické újmy, jestliže jej nelze zjistit nebo zanikl nebo zemřel bez právního nástupce nebo jde-li o nedobytnou pohledávku nebo prokáže-li původce, že náklady nést nemusí. Stát přitom nemůže přehlednout takovou újmu, „aby ušetřil“, a to ne jen kvůli hrozící žalobě k Evropskému soudnímu dvoru, ale i pro to, že návrh na zahájení řízení o uložení preventivních nebo nápravných opatření se nezahajuje jen ex offo, ale i na návrh např. nevládních organizací. Ministerstvo v této souvislosti nevyužilo ani možnost snížení nákladů státu tam, kde by jinak musel tato opatření financovat, tím, že by nařídil jinému původci jiné ekologické újmy nést náklady na preventivní nebo nápravná opatření tam, kde je povinný stát, v rámci tzv. doplňkových a vyrovnávacích opatření v souladu s přílohou č. 4 zákona. Pro srozumitelnost uvedu příklad. Stát je povinen odstranit černou skládku v ptačí oblasti, jejímž původcem je provozovatel, který zanikl bez právního nástupce. V jiné kauze v téže ptačí oblasti jiný provozovatel zničí stanoviště s hnízdy zvláště chráněných ptáků tak, že je nemyslitelné její uvedení do původního stavu (např. bez povolení pokácí strom). V řízení o nápravném opatření by tak mohla inspekce uložit v rámci doplňkových a vyrovnávacích opatření (tzv. kompenzační obnova) tomuto provozovateli odstranění černé skládky, čímž by odlehčila i státní pokladně.  

Návrh zákona je obsahuje i další dílčí nedostatky méně zásadního charakteru. Například z definice ekologické újmy jsou vyňaty negativní změny na chráněných živočiších nebo rostlinách, pokud provozovatel provozuje činnost na území tzv. NATURy 2000. To je v rozporu se zásadou spravedlnosti i s logikou věci. Kdyby alespoň byla vyloučena z definice jen ta ztráta, která je nepochybně nahrazena v důsledku prokazatelně provedených tzv. kompenzačních opatření stanovených na základě posuzování vlivů na NATURu 2000. Jiným příkladem může být doslovné převzetí směrnice, když do definice přírodního stanoviště jsou zahrnuta jen ta chráněná území, která zná evropské právo. Transpozice evropských směrnic by měla být prováděna v kontextu národního právního řádu. Náš zákon o ochraně přírody a krajiny zná další způsoby územní ochrany, které lze obecně vyjádřit souslovím „zvláště chráněná území“.  

Právní úprava ekologické újmy má nepochybně potenciál být jednou z nejdůležitějších norem a nástrojů v ochraně životního prostředí převyšující význam ekologické daňové reformy apod. To, co ovšem předvedla vláda, pokud by měl být její návrh parlamentem schválen, je naprostá degradace tématu a z hlediska praktických dopadů na zlepšení stavu životního prostředí pouhé plácnutí do vody. Hanba!     

[1] předpokládá se formou vyhlášky provedení metody navržené panem Sejákem a Dejmalem, Hodnocení a oceňování biotopů České republiky, vydal ČEÚ v Praze 2003

[2] podrobněji komentář ke kodexu Kružíková, Petržílek: Kodex životního prostředí – zdroj polemik a                                                  nadějí, MŽP, 2005, str. 139-145