FEP 13: Environmentální pilíř udržitelného rozvoje II

Předmětem tohoto článku je obecné zhodnocení základních nástrojů k dosažení potřeb z hlediska životního prostředí. Ekologický aspekt udržitelného rozvoje můžeme přiblížit nutností maximálně hospodárně a plánovaně využívat a užívat životní prostředí při zachování anebo zlepšování přírodních podmínek a všech jeho funkcí produkčních i mimoprodukčních. Tomuto aspektu pak odpovídají ty normy, jejichž předmětem je právní úprava využívání a užívání složek životního prostředí, tedy klasické právo životního prostředí pojímané v tom nejužším smyslu. Specifickou složkou životního prostředí je krajina, která je kromě zákona o ochraně přírody a krajiny předmětem stavebního práva, zejména pokud jde o pořizování územně plánovací dokumentace. Nejen s územním plánováním, ale i v souvislosti s pořizováním jakékoliv koncepce či politiky, hraje neocenitelnou úlohu při zvažování ekologického aspektu dopadů lidské činnosti proces posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí. Z hlediska dopadů na běžný především podnikatelský život ekologickému pilíři udržitelného rozvoje nejvíce odpovídá požadavek kompenzace ekologické újmy. Tento institut je sice našemu právu znám – je součástí zákona o životním prostředí, nicméně je z řady důvodů u nás neaplikovatelný.

 Cíle environmentální politiky:

a)      otázka environmentálních  investic dlouhodobá perspektiva:

V éře prudkého rozmachu kapitalizmu investice relativně rostly a zastoupení soukromé spotřeby se naopak relativně snižovalo. Vysoké podíly investic až 30 ti % od této doby klesají a podíl společenské spotřeby vzestupuje. V udržitelné ekonomice se dá počítat s tím, že namísto současné struktury užití HDP (60% osobní spotřeba, 20% společensko-veřejná spotřeba a 20% hrubé investice) se vyvine složení domácího produktu přibližně v proporcích 60:30:10. Vlastní společenská spotřeba se začala rozrůstat teprve v druhé polovině minulého století: výdaje na školství, zdravotnictví, důchodové, nemocenské a sociální zabezpečení atd., tento trend by měl ještě určitou dobu pokračovat, a to právě na úkor investic. Podíl hrubého produktu vkládaného do ekologických investic by se měl zanedlouho začít postupně zvětšovat na stabilizačních 5% celosvětově (eko-investice by měly tvořit zhruba 50% všech investic), což je mimochodem zhruba průměrná veličina vkládaná v současnosti vyspělými státy na zbrojení.

 krátkodobá perspektiva:

Jelikož však bylo životní prostředí po řadu desetiletí zanedbáváno, vznikl značný ekologický dluh, který bude nutno několik desítek let vyrovnávat – jde o zadlužení generační velikosti. Tempa vzestupu ekologických výdajů by měla být po určitou dobu vyšší než byla tempa ekonomického růstu i dynamika ekologické degradace. Zatímco celkový podíl hrubých investic na HDP by měl klesat, podíl ekologických investic ve vztahu k těmto investicím i k HDP by měl rapidně růst.

Je třeba si uvědomit ještě jednu skutečnost, že ještě nedávno téměř 90% všech environmentálních investic nemělo v ČR preventivní ráz (nové technologie apod.), ale charakter dodatečných opatření. Typickým příkladem je odsíření technologicky zastaralých uhelných elektráren. Tento poměr se naštěstí začíná obracet.

  b)      otázka inovačního a technologického rozvoje

Nutností je vývoj a zavádění nových ekologických technologií, včetně změny skladby primární palivoenergetické bilance, celkových přesunů ve struktuře výroby k ekologičtějšímu terciárnímu sektoru apod. Z hlediska udržitelného rozvoje jde o rozvoj těch technologií, které šetří kapitálové vstupy nebo při stejných vstupech rostou výstupy. Pro zaváděné technologie a procesy se vžil pojem nejlepší dostupné techniky, které vyjadřují nejúčinnější a nejpokročilejší stupeň v rozvoji činností a způsobů jejich provozování udávající skutečnou vhodnost určité techniky jako základu pro stanovení emisních limitů určených k předcházení vzniku - a kde to není možné - k redukci emisí a vlivu na životní prostředí jako celek.

Tyto techniky zahrnují jak použitou technologii, tak způsob, jakým je zařízení navrhováno, budováno, udržováno, provozováno a po dožití vyřazováno z provozu. Jejich dostupnost spočívá v tom, že jsou již vyvinuty v měřítku umožňujícím jejich zavedení v příslušném průmyslovém odvětví za ekonomicky a technicky přijatelných podmínek s přihlédnutím k nákladům a výhodám bez ohledu například na to, zda tato technika je používána či vyráběna na území České republiky, pokud je provozovateli dostupná za rozumných podmínek (je zajištěna návratnost vložených investic a přiměřený zisk). Pojem „nejlepší techniky“ představuje techniky nejúčinnější v dosahování vysoké úrovně ochrany životního prostředí jako celku.

  Prostředky k dosažení cílů: 

a)      důsledné zavedení principu znečišťovatel platí 

Vliv na životní prostředí je významným neplánovaným efektem trhu, tzv. externalitou. Podnik tak vyvolává nedobrovolné náklady jiným. Z ekonomického hlediska se podnik rozhoduje tak, že porovná dodatečné náklady vyvolané znečištěním s dodatečnými náklady vyvolanými likvidací znečištění. Dokud budou náklady vyvolané znečištěním přesahovat náklady spjaté s likvidací znečištění, bude podnik ekonomicky zainteresován na ochraně životního prostředí; a naopak. Celkové náklady vyvolané znečištěním jsou však obvykle mnohem vyšší než náklady, které podnik vykazuje a skutečně platí. Lze proto konstatovat, že podmínky volného trhu vyvolávají neefektivně vysokou míru znečištění životního prostředí a nízkou aktivitu při jeho likvidaci. Konvenční pasivní přístup k plnění ekologických norem se proto zaměřuje na omezování znečištění na konci technologického procesu. Tento přístup předpokládá, že činnosti ve prospěch životního prostředí stojí peníze a snižuje zisky a měla by se provádět pouze v případě absolutní nezbytnosti. Nový přístup naopak posouvá pozornost ze zneškodňování koncových vedlejších produktů výroby směrem k výrobním technologiím samým, kde tyto vedlejší produkty vznikají. Převzetí iniciativy samotnou firmou zabraňuje vzniku nežádoucích materiálních toků, čímž se šetří peníze, zlepšuje produktivita práce a zvyšuje zisk.

Takové chování firmy je dáno v důsledku kombinace zvýšeného zájmu veřejnosti o ekologické záležitosti, zvýšená aktivita státu při vydávání ekologické legislativy a změny v nákladových položkách.  Regulace chování podniku v tomto ohledu ze strany státu je přesto nutností.

Nástroje:

Přímé:

-         stanovení imisních limitů a dalších standardů kvality životního prostředí na objektivní hranici únosného zatížení životního prostředí; tyto limity však často nerespektují míru znečišťování, kterou je prostředí schopno asimilovat - jejich hodnoty jsou mírnější. Mimo to jejich zavedení není doprovázeno tvrdými sankcemi, podniky i orgány veřejné moci je proto často ignorují nebo obcházejí,

-         příkazy a zákazy; jejich problém spočívá v tom, že jsou nákladné a neznamenají zpravidla uvedení do předcházejícího stavu,

-         omezení a zastavení výroby tam, kde je zřejmé, že zachování regenerační kapacity obnovitelných zdrojů nebo přirozená schopnost prostředí asimilovat znečištění a odpady jsou ohroženy,

-         plná vymahatelnost ekologické újmy jakožto nejúčinnější nástroj kompenzace ekologických škod,

 -         celoplošná a územní ochrana životního prostředí.  

Nepřímé: 

Plánování udržitelného rozvoje

Cílem plánování udržitelného rozvoje je určit hlediska, tj. výchozí a cílové hodnoty, které musí respektovat všechny ostatní druhy plánování. Těmito hledisky jsou zejména tzv. závazné ukazatele (založené na hodnocení stavu a vývoje životního prostředí a přírodních zdrojů) a dále standardy kvality životního prostředí (limity využití území), které musí být uplatňovány při aplikaci práva udržitelného rozvoje.Předmětem právní úpravy jsou, resp. dle budoucího práva budou:a)strategické plány, ať již s celostátní působností, například odvětvové politiky, nebo s regionální působností, zejména územní plánovací dokumentace,b)taktické plány v oblasti životního prostředí, například plány odpadového hospodářství, plány povodí, plán snižování emisí, plány hospodaření s přírodními zdroji; předmětem tedy nejsou plány taktického charakteru, které nejsou upraveny právem životního prostředí, resp. s ochranou životního prostředí nesouvisejí, ac)právní předpisy.Příprava a schvalování všech těchto shora uvedených dokumentů by se měla řídit následujícími pravidly:

Měla by vycházet ze Strategie udržitelného rozvoje, která obsahuje opatření ke sladění cílů udržitelného rozvoje s krátkodobými a střednědobými programy. Pokud jde o vývoj budoucího práva, buď dojde k legalizaci stávajícího procesu přípravy a schvalování této strategie, tj. proces schvalování vládou po projednání v Radě vlády pro udržitelný rozvoj a její další závaznost bude na rozdíl od dnešní podoby formalizované jen usnesením vlády mnohem více právně posílena, nebo význam této strategie po drobných úpravách převezme Politika územního rozvoje připravovaná dle nového stavebního zákona.

Tyto dokumenty budou dále vycházet z ukazatelů udržitelného rozvoje (např. úroveň imisního znečištění, míra nezaměstnanosti, HDP a vývoj ekonomického blahobytu). Ukazateli udržitelného rozvoje rozumíme v čase proměnlivé číselně vyjádřitelné veličiny, jejichž soubory charakterizují stav a vývoj životního prostředí, ekonomiky a sociálních vztahů.

Zásadní podmínkou plánování bude požadavek na dodržování standardů kvality životního prostředí, které zaručují nepřekročení únosnosti zatížení území – jedná se např. o imisní, územní a hygienické limity. Tyto standardy jsou stanovovány právním předpisem nebo koncepcí. Standardy kvality životního prostředí jsou již dnes definovány zákonem o integrované prevenci a podle toho zákona též aplikovány. Jejich schvalování, resp. příprava však probíhá na základě složkových úprav a jejich výčet je proto velmi široký. Přehled stávajících standardů a způsob jejich aplikace v procesu integrované prevence je podrobněji popsán v komentáři k předpisům o integrované prevenci. Není vyloučeno, že roli standardů budou hrát limity využití území dle nového stavebního zákona. Bude záviset na znění prováděcích předpisů a aplikační praxi.

Podmínkou legislativní i plánovací činnosti bude též požadavek na dodržení obecných zásad udržitelného rozvoje a povinností jako např. zásada prevence, předběžné opatrnosti, odpovědnosti původce, subsidiarity a substituce. Všechny tyto principy vycházejí ze zásad definovaných na úrovni Evropských společenství nebo Organizace spojených národů.

Již dnes je nutné návrhy plánů a politik podrobit posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Nutno podotknout, že z tohoto pravidla je vyňato posuzování právních předpisů, byť příslušná směrnice počítá i s touto variantou jako s fakultativní možností.

Byť není a nebude nikde zakotvena povinnost podrobovat tomuto procesu i plánování na úrovni podniků, je zřejmé, že tyto zásady by měly být promítnuty i v podnikových plánech. Ona totiž realizace podnikatelských záměrů dříve nebo později narazí na právo a především na veřejnou správu, která by v rozporu s koncepcemi, pro ni závaznými, neměla vydat žádné rozhodnutí či stanovisko.

 Příště dokončím výklad o nástrojích environmentálního pilíře udržitelného rozvoje rozborem stavu a možností úpravy nejefektivnějšího nástroje, pokud se správně nastaví, a to právní odpovědnosti za způsobenou ekologickou újmu. Pozn.: V článku byly využity studijní a výukové materiály, které jsem připravil v rámci svého působení na UK,  UJEP, ZU a VŠFS.