Pojďme sjednotit a nově nastavit kritéria – odpad, neodpad nebo vedlejší produkt?

Legislativní podpora recyklace asfaltových směsí a zeminy při rekonstrukci silnic je nedostatečná. Pojďme se společně podívat na návrhy některých řešení.

Jako poslanec a člen výboru pro životní prostředí Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky se s odpadovou legislativou setkávám téměř denně. V mém poslaneckém regionu se právě zabývám rekonstrukcí silnice druhé třídy. Když jsem do tohoto tématu pronikl hlouběji, otevřela se přede mnou zcela nová problematika. Jedná se zejména o nedostatečnou legislativní podporu recyklace asfaltových směsí a zeminy při rekonstrukci silnic.

Cílem zvýšení podpory recyklace při rekonstrukci silnic je především ochrana životního prostředí a zdraví lidí. Zvýšení recyklace využitelných stavebních materiálů sníží hlavně produkci odpadů a povede k výraznému omezení skládkování. Při vyšší recyklaci bude potřeba méně primárních surovin (např. kameniva, asfaltu apod.) a tím se dosáhne i snížení emisí skleníkových plynů a produkce dalšího znečištění souvisejícího s výrobou, úpravou a dopravou primárních surovin. V neposlední řadě se pak sníží náklady na silniční stavby a potenciálně se zkrátí (v závislosti od typu staveb a použitých technologií a materiálů) i doba výstavby a rekonstrukce silniční sítě.

Navázal jsem spolupráci s předními stavebními firmami na našem trhu, které se zabývají rekonstrukcemi dopravních liniových staveb a provozují asfaltové obalovny. U obaloven se v mnoha případech jedná o nové a sofistikované technologie, které jsou schopné do asfaltových směsí přimíchávat až desítky procent tzv. „R-materiálu“. Je však nutné konstatovat, že legislativa a podmínky investorů brání navyšování podílu R-materiálu v pokládaných asfaltových směsích. Jako inspirace nám může sloužit i právní úprava nakládání s těmito R-materiály v zahraničí. V některých zemích Evropské unie zákon výrobci přímo ukládá, jaké procento R-materiálu musí do vyráběné směsi přidávat.

Základní okruhy problémů jsou následující.

Na úseku Ministerstva dopravy je k rekonstrukci asfaltových vozovek k dispozici mnoho detailních technických pokynů. Pokud se jimi stavebník řídí, měla by jeho stavební činnost být v souladu s právem. V praxi je však situace jiná. Stavebník často naráží na obecné předpisy na úseku ochrany životního prostředí (v gesci Ministerstva životního prostředí), zejména zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a vyhlášku č. 294/2005 Sb., o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich využívání na povrchu terénu. Tyto předpisy s úpravou Ministerstva dopravy nekorespondují a stavebníkům jsou na základě jejich porušení ukládány pokuty. Mnoho světla do problému nevnáší ani Metodický návod odboru odpadů pro řízení vzniku stavebních a demoličních odpadů a pro nakládání s nimi, vydaný MŽP v lednu 2008. Prvním problémem je tedy nejasnost a nesoulad právních předpisů MŽP, MD ale i MZe a specifických, přímo aplikovatelných právních předpisů EU (např. tzv. „REACH“).

Dalším velkým problémem je nejasný výklad kriterií § 3, odst. 5 a 6, zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech s ohledem na vytěženou zeminu a vyfrézované asfaltové směsi. Chybí jasná metodika stanovující postup firem a kritéria v rozhodovacím procesu při tom, zda se u vyfrézovaných asfaltových ker a směsí nebo zeminy jedná o odpad, neodpad nebo vedlejší produkt. Kriteria zajištění další využitelnosti a využití bez dalšího zpracování jsou v praxi zcela nejasná jak pro původce, tak dozorové a kontrolní orgány státní správy. Následně právní a technické výklady toho, co je a není odpad, případně vedlejší produkt, jsou odlišné jak na úrovni MŽP, tak ale i u ČIŽP a jednotlivých krajských úřadů, o původcích a jejich výkladu nemluvě.  S ohledem na tuto značnou právní nejistotu volí původci, tedy firmy potenciálně produkující tyto odpady, neodpady a vedlejší produkty cestu nejmenšího odporu, tj. odstraňují převážně odpady.

Podle stávajícího zákona o odpadech rozhoduje v pochybnostech, zda se movitá věc považuje za odpad či nikoliv, místně a věcně příslušný krajský úřad z moci úřední. Jak již bylo řečeno, výklad jednotlivých krajských úřadů je však v této otázce nejednotný.

Uvedu jeden příklad za všechny. Nejmenovaný krajský úřad s odvoláním na princip tzv. „předběžné opatrnosti“ a navzdory vyjádřením a výkladům ministerstva o možnosti využití nekontaminované výkopové zeminy rozhodl, že se u vytěžené zeminy jedná o odpad. Stavebník doložil veškeré doklady, včetně stanovených laboratorních rozborů prokazujících vhodnost těchto zemin pro jejich další využití, dále pak obecné vyjádření MŽP ČR k této problematice.

Krajský úřad „předběžně opatrně“ rozhodl, že nekontaminovaná výkopová zemina je odpadem a musí se vozit na skládku. K rozhodnutí, že movitá věc (nekontaminovaná výkopová zemina) je odpadem, krajský úřad vedla skutečnost, že odpadem je každá movitá věc, které se osoba zbavuje. Problém tkvěl také v tom, že stavebník zamýšlel zeminou rekultivovat blízký vytěžený lom. Dodatečné náklady na dopravu a uložení „odpadní“ zeminy na skládku v důsledku rozhodnutí krajského úřadu dosáhly bezmála sto milionů korun a v konečném důsledku je zaplatil stát prostřednictvím ŘSD.

V praxi je dále problém s výkladem vyhlášky č. 294/2005 Sb., o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich využívání na povrchu terénu. V hraničních případech není stavebním firmám zcela jasné, co je povrchem terénu a zda je například uzavření materiálu do konstrukce vozovky ještě možné považovat za využívání odpadů na povrchu terénu ve smyslu této vyhlášky.

Problémem jsou i limitní hodnoty polutantů při ukládání odpadů na povrchu terénů podle tabulky 10.1 této vyhlášky. Hlavní sledovanou a obsahově limitovanou znečišťující látkou při rekonstrukci asfaltových liniových staveb je dehet s přítomností karcinogenních látek na bázi polyaromatických uhlovodíků (PAU). Problémem zde nejsou asfalty ropného původu, ale jejich dříve ekonomicky výhodné dehtové náhrady. Tyto náhražky byly v minulosti hojně používány do konstrukcí některých vozovek nižších kategorií. Limity polutantů jsou také často překračovány z podstaty vlastností asfaltu (např. uhlovodíky ropného původu C10-C40) a na skládku se tak dostává cenná surovina, mnohdy však zcela zbytečně.

Dále ve smyslu chemické legislativy (např. přímo aplikovatelného předpisu Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1907/2006 o registraci, hodnocení, povolování a omezování chemických látek (REACH)) je potřebné neodpad, nebo vedlejší produkt vnímat jako směs a analogicky limitovat koncentraci těch nebezpečných látek (taxativně vyjmenovaných prioritních PAU) jako klíč k využitelnosti či nevyužitelnosti této směsi. Navrhuji uplatňovat hodnocení vhodnosti využití R-materiálu, tak jak je stanoveno v technickém pokynu MD TP 150. Avšak limitní hodnoty polutantů musí akceptovat REACH a hodnotově limity definovat i podle např. Metodického pokynu MŽP Indikátory znečištění z ledna 2014 a současně relevantní legislativu MZe upravující limity cizorodých látek v zemědělském půdním fondu (např. vyhláška č. 13/1994 Sb.). V tomto duchu a v souladu s relevantní legislativou musí být následně změněn i samotný technický pokyn MD TP 150 vycházející z relevantní legislativy vyšší právní síly.

Diskutovat lze i některé limity cizorodých látek u výše zmíněných zemin, které budou následně využity na povrchu terénu. Například limit pro arsen 10 mg/kg sušiny naprosto reflektuje horninové pozadí a stávající stav ZPF v České republice.  Zde je nezbytné nastavit soulad předpisů MŽP s relevantními předpisy MZe jako je vyhláška č. 257/2009 Sb., o používání sedimentů na zemědělské půdě a vyhláška č.13/1994 Sb., kterou se upravují některé podrobnosti ochrany zemědělského půdního fondu, které mají limit pro arsen třikrát vyšší právě s ohledem znalosti aktuální kvality ZPF v ČR.

Řešením by mělo být rozvrstvení limitů pro škodlivé látky do kategorií dle místa jejich užití (např. průmyslově využívané území a ostatní plochy). Pro toto řešení by svědčila i praxe, kdy chemické rozbory často vycházejí na hranici limitů, nebo je překračují a přitom v mnoha případech se jedná o silniční stavby na zelené louce, kde není předpoklad kontaminace podloží takový, jako například u průmyslových zón, kolejového lože, průmyslových areálů apod.

Kromě rozdělení limitů pro škodlivé látky do kategorií dle místa jejich opětovného užití si zaslouží vážnou diskusi i možné přídavné kritérium překryvu (stmelení - překrytí stmelenou vrstvou nebo volný terén a to s ohledem na zejména vodní prostředí) tedy charakter posuzované matrice. K zamyšlení je zde i možnost využít i stávající legislativně přijatý institut pověřené osoby MŽP resp. MZd, hodnotící nebezpečné vlastnosti odpadů.

Bylo by tedy vhodné pro případy, kdy je mírně překročen některý limit, zavést podobný institut jako je vyloučení nebezpečných vlastností u odpadů. Účelem tohoto řízení a definovaných postupů by bylo vyloučení zdravotních a environmentálních rizik při jasně definovaném nakládání, v případech kdy obsah znečišťujících látek není antropogenního původu a jejich chemická forma je natolik stabilizovaná, že při běžných ani nestandardních podmínkách nebude docházet k migraci znečištění do okolí, zejména do vodního prostředí a potravního řetězce. Okruh hodnotitelů, tedy jejich odborná způsobilost, by měla být identická jako v případě pověřených osob MŽP a MZd pro vyloučení nebezpečných vlastností odpadů.

Mým záměrem je diskutovat kvalitativní změnu kritérií a zvýšit možnosti materiálového využití těch odpadů, které by při standardním hodnocení nevyhověly stávajícím kritériím pro využití odpadů na povrchu terénu a to při zachování stejné míry bezpečnosti pro zdraví lidí a životní prostřední.