Špatné nápady v diskusi o budoucnosti EU (1): unijní superprezident

Sloučení funkce předsedy Evropské komise a předsedy Evropské rady by nepřiměřeně posílilo postavení Komise v institucionální soustavě EU a prohloubilo by centralizační nasměrování EU.

V rámci diskuse o budoucnosti EU se do užšího výběru dostala řada návrhů dílčích reforem uspořádání Unie. Pokud jde o věcné oblasti, týkají se zejména obecných institucionálních věcí, hospodářské a měnové unie, sociální politiky a obrany.  Sám pro sebe a ze svého pohledu používám přímočařejší dělení na:

• rozumné nápady
• zbytečné nápady, které ničemu nepomůžou a nic neřeší a
• škodlivé nápady, které situaci jenom zhorší.

Protože množina rozumných nápadů v uvedeném užším výběru je podle mého názoru zatím prázdná, rád bych čtenáře postupně provedl alespoň po reformních projektech škodlivých a zbytečných. Začneme u těch škodlivých, které si samozřejmě zasluhují víc pozornosti, než ty, které jsou jenom k ničemu.

První díl seriálu je věnován projektu tzv. „superprezidenta“ EU, tedy sloučení funkce předsedy Evropské komise a předsedy Evropské rady.  

Téma superprezidenta v nynější diskusi

Téma sloučení, respektive personálního propojení funkce předsedy Komise a předsedy Evropské rady („europrezidenta“) je staré jako sama idea funkce stálého předsedy Evropské rady, o níž se začalo jednat v rámci přípravy euroústavy, a kterou nakonec vnesla do primárního práva Lisabonská smlouva.

Většinou se diskutovalo nikoli o skutečném sloučení obou funkcí na základě změny zakládacích smluv, ale o situaci, kdy by jedna osoba zastávala zároveň obě funkce. Vlastně by to bylo něco na způsob, jako když u nás za minulého režimu v určitá období došlo ke kumulaci funkcí prvního, respektive generálního tajemníka ÚV KSČ a prezidenta republiky. Přesně takto je návrh pojímán i tentokrát v době, kdy se unijní špičky snaží stůj co stůj vyhnout regulérním změnám smluv.

V rámci nynější diskuse o budoucnosti EU téma poprvé na okraj nadnesl Evropský parlament, když ve své rezoluci o zlepšení fungování Evropské unie využitím potenciálu Lisabonské smlouvy z 16. února 2017 „připomíná […], že jakkoli to není v zájmu Evropského parlamentu, lze sloučit funkci předsedy Evropské rady s funkcí předsedy Komise“.

Hlavním tahounem této iniciativy se následně stal předseda Komise Jean-Claude Juncker. Ten ve svém poselství o stavu Unie 13. září 2017 prohlásil: „Více demokracie znamená větší efektivitu. Evropa by fungovala lépe, kdybychom sloučili funkci předsedy Evropské komise s funkcí předsedy Evropské rady. To není nic proti mému dobrému příteli Donaldovi, s nímž jsem od začátku mého mandátu úzce a bezproblémově spolupracoval. Není to nic proti Donaldovi, ani proti mně. Evropa by byla čitelnější, pokud by loď řídil jeden kapitán. Funkce jediného předsedy by jednoduše lépe vyjadřovala pravou povahu Evropské unie jako unie států a unie občanů.“

Téma následně rozpracovala Komise ve svém sdělení Evropa, která přináší výsledky: Institucionální možnosti, jak Evropskou unii zefektivnit ze 14. února 2018. Sloučení je zde podáváno jako jedna z možností, jak zefektivnit strukturu Unie. Změna by prý měla pomoci překonat rozpor ve vnímání Komise (potažmo Unie) a členských států. Pokud by oběma orgánům předsedala jedna osoba, vyjadřovalo by to podle Komise dvojí povahu legitimity a odpovědnosti Evropské unie a oba orgány by to posílilo a prohloubilo spolupráci mezi nimi. Zefektivnila a zjednodušila by se prý také vnější reprezentace Unie vůči třetím zemím. Komise uvádí, že je možno nechat se inspirovat stávající funkcí vysokého představitele pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku a místopředsedy Evropské komise, který – dodejme – rovněž propojuje působení v mezivládních a nadnárodních strukturách integrace (jednou nohou je v Radě, druhou nohou v Komisi).

Vnitřní think-tank Komise European Political Strategy Centre vydal k tomuto tématu publikaci A Double-Hatted President: A New Way of Governing for a Union of 27, ve kterém myšlenku dále rozvíjí.

Komentář

Kumulace předsednictví Komise a Evropské rady v rukou jednoho „superprezidenta“ je velmi nebezpečnou myšlenkou, která by nutně vedla

• k nárůstu mocenského postavení Komise a její další politizaci,
• k posílení nadnárodního prvku v konstrukci Unie,
• k dalšímu posunu směrem k vytváření federativního státu a
• obecně k prohloubení centralistických tendencí.

Silný post předsedy Komise by slabou, reprezentativní funkci „europrezidenta“ pohltil. Předseda Evropské rady má za nynější situace postavení jakéhosi moderátora diskuse a mediátora mezi představiteli členských států, který připravuje agendu zasedání a mluví za Evropskou radu navenek. Postupuje opatrně ve shodě s rozhodujícím proudem členských států a netroufá si vystupovat příliš samostatně. Kdyby se stejné úlohy ujal předseda Komise, s mohutným unijním exekutivním a byrokratickým aparátem v zádech, situace by vypadala nutně jinak. Komise by získala mnohem větší vliv na agendu Evropské rady, a tedy na to, o čem a kdy se bude jednat.

Šlo by o zásadní koncepční zvrat v institucionální struktuře EU. Role Komise by byla zvýrazněna a byl by učiněn další krok k její transformaci v opravdovou vládu. Postavení Evropské rady by bylo naopak upozaděno. Předseda Komise by se ze správce, který má plnit zadání svých pánů, stal sám prvním z pánů. (Ne že by se tak unijní komisaři už dávno necítili.) Komise, která by měla být neutrální administrativou, by se dále zpolitizovala, a chovala se vůči národním vládám ještě více velkopansky než doposud (přitom už za Barrosových a Junckerových časů byla situace neúnosná).

Výraznější vliv Komise na agendu Evropské rady by vedl k větším tlakům na centralizaci, které by se ve vzrůstající míře promítaly do obecných politických směrů a priorit EU. Recept „více Unie“ by byl předepisován a uplatňován ještě výrazněji než doposud.

Nic proti modelu prezidentské republiky na úrovni národního státu. Představit si ale, jak by takový systém mohl fungovat v nadnárodním a „naddemokratickém“ prostoru, klade už na fantazii poměrně velké nároky. Unie by v každém případě zřetelně pokročila směrem od mezinárodní organizace / společenství států k federaci.

Jen na okraj lze poznamenat, že snaha personálně propojit obě předsednické funkce bez změny zakládacích smluv se nejeví jako právně čistá a elegantní. Technicky snad souběh alespoň na omezený čas provést už nyní lze, jakkoli se nezdá, že by taková situace odpovídala záměru tvůrců smluv. Toto řešení vypadá dost ušmudlaně, provizorně spíchnuté, a hlavně dlouhodobě neudržitelné. Problém je třeba v tom, že funkční období „europrezidenta“ je oproti předsedovi Komise poloviční a jeden člověk může být jmenován na tento post jen dvakrát za sebou. Předseda Komise by tak vlastně mohl bez přerušení působit jen jedno pětileté období. Dále je zřejmé, že kdykoli může dojít opět k rozpojení - kdyby byla vyslovena nedůvěra Komisi, neznamená to automaticky odvolání dané osoby též z funkce předsedy Evropské rady (musel by rezignovat, nebo být odvolán Evropskou radou); právě tak, kdyby byl odvolán předseda Evropské rady, neznamená to jeho odvolání z funkce předsedy Komise. Byl by vůbec problém, jak souběh závazně zakotvit. Na základě čeho by byla Evropská rada vázána příště vybrat jednoho člověka do obou funkcí a dále třeba v případě vyslovení nedůvěry Komisi europarlamentem svého předsedu odvolat? Ze všech těchto důvodů lze mít za to, že vytvoření funkce „superprezidenta“ by vyžadovalo regulérní změnu primárního práva, tím spíše, že by šlo o tak výrazný zásah do institucionální struktury Unie.

Neformální summit 23. února 2018 myšlenku smetl ze stolu

Juncker nadnesl téma „superprezidenta“ na neformálním zasedání Evropské rady 23. února v Bruselu, a to i když nebylo oficiálně na programu jednání. S návrhem však žalostně ztroskotal. Všichni, kdo si vzali slovo, prý tuto myšlenku odmítli, zatímco nikdo kolem stolu ji nepodpořil.

Zdá se, že v rámci diskuse o budoucnosti EU toto téma rychle skončilo, a dále nebude diskutováno. Na „cestě do Sibiu“ tak naštěstí pokračovat nebude. Rozhodně není čeho litovat.