Právní stát a kulišárna s unijními fondy

Soudní dvůr EU podle očekávání zamítl žaloby Polska a Maďarska proti vykutálenému nařízení, které za údajné porušování zásad právního státu umožňuje trestat členské státy zastavením či přiškrcením plateb z unijních fondů. 

Soudní dvůr EU dnes podle očekávání v plném rozsahu zamítl žaloby, kterými se Polsko a Maďarsko domáhaly zrušení nařízení 2020/2092 o obecném režimu podmíněnosti na ochranu rozpočtu Unie. Došlo tak k posvěcení jedné z největších kulišáren – chceme-li to říci kulantně – v historii unijního práva.  

Dotčené nařízení, přijaté koncem roku 2020, umožňuje, zjednodušeně řečeno, zastavení nebo přiškrcení toku peněz z unijních fondů do členských států, které podle mínění Komise a kvalifikované většiny členských států porušují zásady právního státu. Rozhodnutí Rady přijaté na návrh Komise může zahrnovat opatření, jako je pozastavení plateb a závazků, pozastavení vyplácení splátek nebo předčasné splacení půjček, snížení financování v rámci stávajících závazků a zákaz přijímat nové závazky s příjemci nebo uzavírat nové dohody o půjčkách nebo jiných nástrojích se zárukou z rozpočtu Unie. Později může být podle vývoje situace takové rozhodnutí zrušeno či změněno. Právním základem, na který se nařízení odvolává, je čl. 322 odst. 1 písm. a) Smlouvy o fungování EU, podle něhož Unie může řádným legislativním postupem přijmout finanční pravidla stanovící zejména podrobnosti týkající se sestavování a plnění rozpočtu a předkládání účetnictví a jeho auditu.[1]

Nařízení je součástí mocenského boje, který unijní instituce již řadu let rozehrávají kolem údajné ochrany právního státu („rule of law“). Je také vychytralým pokusem obejít mechanismy upravené v článku 7 Smlouvy o EU (SEU), který má pro účely ochrany právního státu a dalších základních hodnot Unie uvedených v článku 2 SEU sloužit.

Připomeňme, že mechanismy ochrany základních hodnot jsou v článku 7 SEU upraveny následovně:

– Jednak je zde postup preventivní, kdy na návrh jedné třetiny členských států, Evropského parlamentu nebo Komise může Rada po obdržení souhlasu EP většinou čtyř pětin svých členů rozhodnout, že existuje zřejmé nebezpečí, že některý členský stát závažně poruší hodnoty uvedené v článku 2. Rada pravidelně přezkoumává, zda důvody, které ji k takovému rozhodnutí vedly, stále trvají (čl. 7 odst. 1 SEU).

– Zadruhé je zde postup sankční, kdy na návrh jedné třetiny členských států nebo Komise může Evropská rada po obdržení souhlasu EP jednomyslně rozhodnout, že došlo k závažnému a trvajícímu porušení uvedených hodnot uvedených v článku 2 (čl. 7 odst. 2 SEU). V návaznosti na takové rozhodnutí Evropské rady může Rada kvalifikovanou většinou rozhodnout, že určitá práva, která pro dotyčný stát vyplývají z použití Smluv, včetně hlasovacích práv zástupců jeho vlády v Radě, budou pozastavena, přičemž jeho povinnosti vyplývající ze Smluv zůstávají nedotčeny. Později může Rada kvalifikovanou většinou rozhodnout, že změní nebo zruší taková opatření, jestliže se změní situace, která vedla k jejich přijetí (čl. 7 odst. 3 a 4 SEU).[2]

Využití článku 7 SEU, a zvláště sankčního postupu, je s ohledem na rozhodovací procedury obtížné. Nepřekvapí proto, že unijní orgány už řadu let vykazují intenzivní snahy nespokojit se s ním. Odtud všechny iniciativy typu „nového postupu EU pro posílení právního státu”, s nímž přišla v roce 2014 Komise, myšlenka Paktu EU o demokracii, právním státu a základních právech, kterou vznesl Evropský parlament v roce 2016, nebo výroční zprávy stavu o právního státu, které vydává Komise od roku 2020. Sporné nařízení o obecném režimu podmíněnosti je zatím nejsilnějším počinem v této oblasti.

Nařízení je flagrantním příkladem zneužití pravomoci při přijetí unijního právního předpisu. Z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že unijní akt je postižen zneužitím pravomoci, pokud se na základě objektivních, relevantních a shodujících se alespoň nepřímých důkazů ukáže, že byl přijat za výlučným nebo přinejmenším rozhodujícím účelem dosáhnout jiných cílů, než jsou uváděné cíle, nebo vyhnout se postupu zvláště upravenému zakládacími smlouvami pro vyrovnání se s okolnostmi daného případu.[3] Zde se přitom jasně obchází článek 7 SEU, když je vytvořen paralelní postup pro sankcionování porušování zásad právního státu. Dostáváme se zde do situace, kdy členské státy fakticky mohou být sankcionovány pro takové údajné porušování, aniž by předem došlo k rozhodnutím podle čl. 7 odst. 2 (připomeňme, že pro přijetí takového rozhodnutí je potřeba jednomyslnosti – kromě dotčeného státu); stačí, aby si tak usmyslila Komise a kvalifikovaná většina členských států. 

Opakovaně uvádím, že téma „rule of law“ se zvrtlo v prostředek politického boje, kde nejde o panství práva, tedy o zákonnost a o právní jistotu, ale o vytváření nástroje, kterým se unijní orgány míní vměšovat do vnitřních záležitostí členských států včetně otázek ústavněprávních a prosazovat svou politickou linii bez ohledu na hranice kompetencí Unie. V souvislosti s nařízením o obecném režimu podmíněnosti se zřetelně ukazuje, že unijní agenda právního státu se paradoxně sama s právním státem dostává do rozporu.

[1] Právním základem je také na čl. 106a Smlouvy o založení Evropského společenství pro atomovou energii, který ovšem odkazuje zpět na čl. 322 SFEU.

[2] Do všech těchto hlasování se nezapočítává hlas dotčeného státu, o kterém se rozhoduje (čl. 354 SFEU).

[3] Viz např. rozsudky SDEU ve věci C-310/04 Španělsko v. Rada (2006), b. 69 a citovaná judikatura a ve věci C-442/04 Španělsko v. Rada, b. 49 a citovaná judikatura.