Včera jsem napsala blog, ve kterém jsem se tak trochu zmínila i o svém názoru na výklad pravomocí prezidenta ze strany naší současné hlavy státu. Nechci se v tomto blogu zabývat tím, jaká je či není naše nově zvolená hlava státu, na to si každý udělá názor sám, spíš bych se ráda věnovala problému, který se v souvislosti s konáním pana prezidenta vyskytl, a to je výklad ústavy. Naší platné a účinné Ústavy České republiky, tedy ústavního zákona č. 1/1993 Sb.
Úvodem několik faktů. Miloš Zeman je prvním přímo zvoleným prezidentem v moderní historii České republiky. O tom žádná. Přímá volba hlavy státu prošla řádně legislativním procesem, o tom tedy také nelze pochybovat. Do druhého kola prezidentské volby postoupil někým oblíbený a adorovaný „pan kníže“ a Miloš Zeman. Miloš Zeman byl úspěšnější. Že na něj dnes někteří nadávají, vyčítají mu jeho vystupování, některé kontroverzní výroky či postoje, je věc druhá. Pravdu mají ti diskutéři, kteří tvrdí, že máme, co jsme chtěli. Část občanů s aktivním volebním právem volila Zemana, část pana knížete a jak napsal jeden diskutér, ten zbytek byl zřejmě doma nebo seděl v hospodě u piva. Zpochybňovat tedy mandát prezidenta Zemana zde není na místě. Otázka toho, jestli mandát získaný přímou volbou má větší váhu než prezidentský mandát získaný nepřímou volbou, to je otázka, kterou zde řešit nebudu, domnívám se, že pokud by se sešlo deset lidí, ani dva by se ve svém stanovisku zcela nesešli. Myslím si, že na tuto otázku existuje řada odpovědí.
Čemu bych se chtěla věnovat, je naše ústava. Respektive problém, který rozčeřil nejenom české politické vody. A to je výklad ústavy resp. jejích ustanovení ze strany prezidenta nebo jeho poradního teamu (nevím, zda na svůj výklad ústavy přišel sám nebo na to má team odborníků, který mu potvrdil, že jeho výklad ústavy v extenzivním smyslu slova je správný). Co tvrdím a co si myslím, je fakt, že prezident Zeman se chová způsobem směřujícím k tomu, že Česká republika není ani tak parlamentní demokracií jako spíš semiprezidentskou republikou (tedy poloprezidentskou) republikou. Nemusíte být právník ani politolog či expert na výklad právních, stačí otevřít učebnici státovědy, úplně tu první, kterou studenti právnické fakulty dostávají do rukou v prvním semestru a dočtete se zajímavých věcí, kterým porozumíte i jako laik.
Jedna z kapitol se zabývá tzv. horizontální dělbou moci, podle které se určuje tzv. „forma vlády“ v daném státě. Tzv. vertikální dělba moci zase určuje formu státu (unitární stát, federace, konfederace atd). Pro potřeby tohoto blogu je podstatná horizontální dělba moci, ostatně kdo se jen trošku zabývá historií, tak ví, že horizontální dělba moci není výdobytkem moderní doby, tento problém řešily již kapacity typu Jean Bodin, Jean Jacques Rousseau a podobně. Existují tři pilíře v rámci horizontální dělby moci – moc zákonodárná (tedy legislativní), moc výkonná a moc soudní. Nezabývejme se mocí soudní, neboť pro tu je charakteristické, že by v moderních demokratických státech měla být vyčleněna a být zcela nezávislá na moci výkonné a legislativní. Podstatnějším vztahem je tedy vztah mezi mocí zákonodárnou a mocí výkonnou.
Je-li stěžejní mocí ve státě moc zákonodárná, jedná se o parlamentní státní zřízení, převažuje-li moc výkonná, jako např. v USA, pak hovoříme o prezidentské formě vlády. Mezistupněm je tzv. semiprezidentská forma vlády (neboli poloprezidentská). Typickým příkladem je Francie. Jak napovídají již sama označení forem vlády, pak v prezidentské formě vlády je stěžejní mocí moc výkonná, v parlamentní formě vlády je stěžněm moci ve státě moc zákonodárná. V poloprezidentské formě vlády je to tak něco mezi.
Je pravdou, že původně pro parlamentní formy vlády vedle toho, že vláda byla odpovědna zákonodárnému sboru, členové vlády byli a jsou také zároveň členové zákonodárného sboru, byla typická právě nepřímá volba prezidenta. Lze tedy jistým způsobem dovodit, že tím, že v našem státě byla uzákoněna přímá volba prezidenta, došlo k jistému posílení moci výkonné právě ve prospěch hlavy státu. To ale neznamená, že bychom se posunovali směrem k poloprezidentské formě vlády. Otázkou zůstává, zda v rámci legislativního procesu, který vnesl do našeho právního řádu přímou volbu hlavy státu, se zákonodárci neměli zabývat i úpravou ustanovení ústavy, která se zabývá právě kompetencemi prezidenta. Možná by se tak zabránilo problémům a kritice toho, že prezident Zeman má tendence vykládat určitá ustanovení naší ústavy extenzivním způsobem (tedy rozšiřujícím).
Pro parlamentní demokracie je typické silné postavení zákonodárné moci, legislativního sboru a je irelevantní, zda je tento jednokomorový nebo dvoukomorový jako u nás, tedy ve složení Poslanecké sněmovny a Senátu. Výkonná moc pak náleží vládě a fakticky je hlavou výkonné moci prezident. Není však hlavou zákonodárné moci! Nemohu se ubránit pocitu, že prezident Zeman svým chováním posunuje naše ústavněprávní poměry směrem k poloprezidentské formě vlády. Ať jsou to jeho konstatování na veřejnosti, jeho lobbying za vládu, která dosud nemá mandát od Parlamentu (což je v parlamentních demokraciích prostě nezbytné, neboť vláda je Parlamentu odpovědna) a poslední kapkou jsou jeho silně extenzivní výklady ustanovení ústavy České republiky. Nepochybuji o tom, že kolem sebe má odborníky i v oblasti práva a ti mu zřejmě posvětili fakt, že tento výklad ústavy je možný, na druhou stranu se řada právních i politologických kapacit, které bych považovala za zkušenější a ve věci orientovanější, vyjádřila v tom smyslu, že by se mohlo jednat o velmi nebezpečný precedens. Konec konců, připadá Vám normální, aby prezident republiky ústavní zvyklosti označil na „idiotské“. Ano, náš právní řád je vytvořen a pracuje v rámci kontinentálního systému práva, tedy je založen a priori na psaných právních pramenech, v oblasti anglosaského práva by si takové vyjádření dovolit nemohl. Nicméně i přesto se domnívám, že kultivovanější by bylo pouze si to myslet, pokud si to prezident Zeman myslí a ne to prohlásit s klidným svědomím na veřejnosti.
Ústava České republiky, tedy ústavní zákon č. 1/1993 Sb., je ústavou psanou a polylegální (to znamená, že ústavní pořádek je upraven nikoliv pouze jedním, ale několika právními předpisy, zpravidla s právní silou ústavního zákona). Ústava jasně praví, že moc zákonodárná náleží parlamentu. Z článku 9 ústavy lze dovodit imperativ nezměnitelnosti ústavy, totiž že není možné narušit materiální ohnisko Ústavy a toto ohnisko nesmí být odstraněno nebo ohroženo ani výkladem právního předpisu. Dalším imperativem je fakt, že změna náležitostí demokratického právního státu je nepřijatelná. Nejsem odborníkem na výklad Ústavy, ale nabízí se mi otázka – neohrožuje prezident Zeman svým extenzivním výkladem Ústavy vpodstatě její základ? Kdy se ve státě koncipovaném jako parlamentní zřízení chová jako by byl hlavou státu v semiprezidentské republice?
Ústava jasně vymezuje, za jakých podmínek může prezident rozpustit Poslaneckou sněmovnu. On to tedy udělat „může“, ale ne z vlastní vůle, jenom za podmínek taxativně (tedy striktně, bez vyjímky) stanovených ústavou. V rámci legislativního procesu zde dle ústavy náleží prezidentovi pouze právo „veta“, tedy vrátit přijatý zákon a to ještě s vyjímkou zákona ústavního.
Prezidenta ústava označuje jako hlavu státu. To je v pořádku. I pro parlamentní formu vlády. A nyní se dostáváme k „meritu věci“, jak se říká a to je článek 62 a 63 ústavy, tedy pravomoci prezidenta. Obecně, a zase se to dočtete v učebnici státovědy pro prvňáky na právech, má prezident pravomoci výlučné, které vykonává sám (čl. 62) a pravomoci kontrasignované, k jejichž výkonu prezident potřebuje podpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády (čl. 63). A zde se dostáváme k problému pověřování a odvolávání vedoucích zastupitelských misí, jmenování soudců a podobně. Paradoxem je, že odst. 2, čl. 63 uvádí, že prezidentovi přísluší vykonávat i pravomoci, které nejsou výslovně v ústavě nebo ústavním zákoně uvedeny, ale jedná se o kontrasignovanou, nikoliv výlučnou pravomoc prezidenta!
Článek 62, jak bylo uvedeno výše pojednává o výlučných kompetencích prezidenta. Mezi nimi je i propírané rozpuštění poslanecké sněmovny. A i tady si to prezident vyložil po svém, aniž by reflektoval předchozí ustanovení ústavy, v rámci hlavy pojednávající o moci zákonodárné, kde je jasně uvedeno, že může rozpustit Poslaneckou sněmovnu, ale za jasně stanovených podmínek. Jistým problematickým ustanovením bych zde skutečně vnímala pism. a), článku 62 Ústavy, který pojednává o tom, že prezident republiky jmenuje a odvolává předsedu a další členy vlády a příjímá jejich demisi, odvolává vládu a přijímá její demisi. A tady zřejmě narážíme na onen kritizovaný extenzivní výklady Ústavy. Vyplývá z ustanovení, že prezident tak učiní, pouze pokud vláda či člen vlády demisi podá? Nebo pouze pokud je vládě vyslovena nedůvěra Parlamentem? Nebo tak může učinit, kdy se mu zachce a jak se mu zachce?
Na druhou stranu je tu čl. 73, který praví, že předseda vlády podává demisi do rukou prezidenta a také že vláda podá demisi, jestliže Poslanecká sněmovna zamítla její žádost o vyslovení důvěry nebo vyslovila nedůvěru. A podá-li vláda demisi dle odst. 2, prezident republiky demisi přijme. Neslušelo by se tedy kritizované usnesení vykládat alespoň s přihlédnutím k tomuto, které následuje v Ústavě v rámci ustanovení pojednávajících o vládě jako součásti moci výkonné? Článek 75 pak zase praví, že prezident republiky odvolá vládu, jestliže to navrhne předseda vlády. To je jasně daná věta oznamovací, ze které vyplývá, že není možné, aby prezident odvolal „člena vlády či další členy vlády“ jen tak dle vlastního rozhodnutí.
Nastínila jsem jenom základ, vpodstatě jenom takový začátek, nevím, zda si z toho lze udělat nějaký rozumný závěr, můj názor je ten, že ústava jako taková by se měla interpretovat jako celek v samotném svém smyslu, nikoliv z ní vytrhávat jednotlivá ustanovení a ta interpretovat bez ohledu na ta ostatní. Další možností, jak případně zabránit sporům, které se objevily, je legislativní procedura, v rámci které by došlo k úpravě prezidentských pravomocí a byl by klid. Jenomže to by také nebylo tak jednoduché, neboť by se jednalo o změnu ústavy, tedy o změnu ústavního zákona, tedy o změnu ústavních poměrů. A nejsem si jista, že do toho se našim zákonodárcům bude chtít.
A tak se tiše obávám, že opozice nebo i bývalá koalice budou nespokojeně mrmlat, že prezident se chová, jako by byl faktickou hlavou státu, prezident si dál bude vykládat ústavu a lobbovat za „svou“ vládu a celý systém se bude rozkládat pomalu zevnitř, až vznikne ještě větší chaos, než je dnes. A tak jedinou jistotou, která nám zůstane, bude ta, že stejně budeme dál platit daně, sociální a zdravotní pojištění, budeme se bát, zda přijdeme o práci, budeme se obávat, zda budeme mít z čeho žít v důchodu a z čeho uživit svoje děti. Akorát nebudeme vědět, jak ty částky budou vysoké.
