V čem je návrh zákona o ekologické újmě neudržitelný

(Ekologická újma – rozbor·) Vláda ČR předložila Poslanecké sněmovně ke schválení návrh zákona o předcházení ekologické újmě a o její nápravě (sněmovní tisk 322). Hned v úvodu důvodové zprávy je uvedeno, že účelem navrhované úpravy je transponovat do vnitrostátního právního řádu ČR směrnici EP a Rady 2004/35/ES, o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí. Jestli se ministerstvu životního prostředí tento úkol zdařil, tak jen po ryze formální stránce. Ministerstvu unikl smysl směrnice. · Na základě Vašich reakcí k mému blogu, z nichž vyplývá, že některé mé analýzy jsou pro Vás pro nadbytek odborných termínů a vazeb nesrozumitelné, budu se v některých případech k jednomu tématu vyjadřovat dvojím způsobem. Za prvé ponechám odbornou analýzu, která bude označena v závorce tématem a slovem „rozbor“, a v návaznosti na to zveřejním jeho zjednodušení označené v závorce tématem a slovy „politická úvaha“. U analýz uvedených jako FEP (Filosofické, Ekonomické a Právní poznámky), zjednodušené texty uvádět nebudu.

Cílem směrnice je totiž především naplnit hlavní principy udržitelného rozvoje, kterými s ohledem na předmět úpravy směrnice jsou:

-                            princip prevence – povinnost provádět preventivní opatřená uložená příslušným správním úřadem a nést náklady s nimi spojené,

-                            zásada „znečišťovatel platí“ – nápravná opatření provádí primárně původce ekologické újmy. I v případě, že tato opatření musela být přijata příslušným správním úřadem, musí konečné náklady na nápravná opatření uhradit provozovatel,

-                            princip naturální restituce – upřednostnění nápravných opatření před peněžními a kladení důrazu na efektivní dekontaminaci a obnovení nebo nahrazení životního prostředí.

Návrh zákona uvedené principy nerespektuje.

Předně z působnosti zákona je vyloučena ta ekologická újma (rozuměj jí především škodu na mimoprodukčních funkcích životního prostředí), která byla způsobena nepodnikajícími fyzickými osobami, ale i osobami samostatně výdělečně činnými a právnickými osobami, pokud neprovozují činnost uvedenou v příloze zákona. Z působnosti zákona je tedy vyjmuta naprostá většina způsobené ekologické újmy, alespoň pokud jde o kvantitativní pohled.   Zatímco u nepodnikajících občanů by z praktického hlediska bylo možné toto opomenutí tolerovat, u ostatních původců ekologické újmy na vodách nebo půdě a horninovém prostředí, je tento přístup rezignací na princip prevence a nápravy ekologické újmy. Podle občanského práva každý odpovídá za škodu, kterou způsobil na přírodě a životním prostředí (rozuměj jí především škodu na produkčních funkcích životního prostředí). Proč nebyl použit analogický přístup i v případě navrhované úpravy? Proč má být taková újma a její hrozba přehlížena, proč nemají být učiněna žádná preventivní a nápravná opatření? Přiblížím-li situaci odpovídající návrhu zákona na zjednodušeném příkladu, pak provozovatel havarovaného autobusu, z jehož nádrže vytekla nafta a poškodila zemědělskou půdu, zaplatí pokutu dle složkového zákona a proběhne-li řízení před soudem též náhradu škody a ušlý zisk postiženému vlastníku a zemědělci podle občanského zákoníku, nicméně postižená část půdy, která tvoří ekosystém a prostředí pro tisíce mikroorganizmů sanována nebude, protože navrhovaný zákon o nápravě ekologické újmy se na tento případ nevztahuje. Kde je naplnění principu naturální restituce?

Návrh zákona zbavuje odpovědnosti nést následky za ekologickou újmu dokonce i ty dle přílohy obligatorní původce, kteří způsobili újmu povolenou činností. Jedná se o případ, kdy např. provozovatel chemičky při stavební činnosti, která je prováděná na základě platného stavebního povolení, rozšiřuje továrnu a způsobí tím ekologickou újmu. Prakticky se tento generální pardon týká všech povolených staveb, pozemkových úprav nebo činností, které přes svou legálnost nesou obrovský potenciál způsobení ekologické újmy.   Vláda se hájí tím, že využívá tzv. fakultativní liberační důvod uvedený v čl. 8 odst. 4 uvedené směrnice, když ta ponechává na akceptaci jednotlivých členských států, zda náklady na provedení preventivních či nápravných opatření při ekologické újmě bude buď hradit stát (§ 13), nebo původce (§ 12). Evropské komisi je v podstatě jedno, kdo tato opatření zaplatí. Ta bude především kontrolovat jejich provedení. Vláda tedy vychází z předpokladu, že jsme stát tak bohatý, že si můžeme dovolit obejít princip „znečišťovatel platí“. Já se ale ptám, co bude motivovat provozovatele, aby ekologické újmě zabránili, aby pro svou činnost vyhledávali místa, např. brownfieldy, která snižují riziko vzniku škod na životním prostředí, aby přestali stavět a investovat na zelených loukách, když mají možnost si vybrat ekologicky příznivější alternativu? Je možné v této souvislosti mluvit o zásadě prevence? Jistě, že nikoliv.

 Vraťme se k dopadům této navržené úpravy na státní rozpočet. Ministerstvo v důvodové zprávě v hodnocení finančního dosahu návrhu na veřejný rozpočet uvádí, že stát si za tímto účelem bude muset vyhradit desítky miliónů, max. 100 mil. Kč ročně. Dovoluji si tvrdit, že při plné aplikaci navrženého znění zákona, tj. zejména tehdy, pokud bude EU důsledně kontrolovat a vyžadovat plnění své směrnice, bude tato roční částka vynakládaná z prostředků daňových poplatníků desetinásobná. Je až s podivem, že ministerstvo financí se nechalo tímto poddimenzovaným odhadem uchlácholit. Nesmíme zapomenout, že podle návrhu zákona vstupuje příslušný orgán státu do pozice původce ekologické újmy, jestliže toho pravého nelze zjistit nebo zanikl nebo zemřel bez právního nástupce nebo jde-li o nedobytnou pohledávku nebo prokáže-li původce, že náklady nést nemusí. Stát přitom nemůže přehlednout takovou újmu, „aby ušetřil“, a to ne jen kvůli hrozící žalobě k Evropskému soudnímu dvoru, ale i pro to, že návrh na zahájení řízení o uložení preventivních nebo nápravných opatření se nezahajuje jen ex offo, ale i na návrh např. nevládních organizací. Ministerstvo v této souvislosti nevyužilo ani možnost snížení nákladů státu tam, kde by jinak musel tato opatření financovat, tím, že by nařídil jinému původci jiné ekologické újmy nést náklady na preventivní nebo nápravná opatření tam, kde je povinný stát, v rámci tzv. doplňkových a vyrovnávacích opatření v souladu s přílohou č. 4 zákona. Pro srozumitelnost uvedu příklad. Stát je povinen odstranit černou skládku v ptačí oblasti, jejímž původcem je provozovatel, který zanikl bez právního nástupce. V jiné kauze v téže ptačí oblasti jiný provozovatel zničí stanoviště s hnízdy zvláště chráněných ptáků tak, že je nemyslitelné její uvedení do původního stavu (např. bez povolení pokácí strom s hnízdy). V řízení o nápravném opatření by tak mohla inspekce uložit v rámci doplňkových a vyrovnávacích opatření (tzv. kompenzační obnova) tomuto provozovateli odstranění černé skládky, čímž by odlehčila i státní pokladně.

Návrh zákona obsahuje i další dílčí nedostatky méně zásadního charakteru. Například z definice ekologické újmy jsou vyňaty negativní změny na chráněných živočiších nebo rostlinách, pokud provozovatel provozuje činnost na území tzv. NATURy 2000. To je v rozporu se zásadou spravedlnosti i s logikou věci (kdyby alespoň byla vyloučena z definice jen ta ztráta, která je nepochybně nahrazena v důsledku prokazatelně provedených tzv. kompenzačních opatření stanovených na základě posuzování vlivů na NATURu 2000). Jiným příkladem může být doslovné převzetí směrnice, když do definice přírodního stanoviště jsou zahrnuta jen ta chráněná území, která zná evropské právo. Transpozice evropských směrnic by měla být prováděna v kontextu národního právního řádu. Náš zákon o ochraně přírody a krajiny zná další způsoby územní ochrany, které lze obecně vyjádřit souslovím „zvláště chráněná území“.

 Je zvláštní, že při jednání s ministrem životního prostředí a předsedou Strany zelených v rámci 1. čtení zákona, je tento „zelený“ politik ochoten podpořit pouze poslední dva, tedy méně zásadní pozměňovací návrhy z dílny ČSSD, a to i přesto že ČSSD má k dispozici vyjádření expertů ministerstva, kteří nevylučují akceptaci žádného z uvedených návrhů (až na doplnění § 13 o odst. 5, kde jde spíše o nepochopení návrhu). Zelený ministr tedy odmítá aplikovat princip znečišťovatel platí, zásady prevence a naturální restituce. Pro poslance ČSSD je však podpora těchto pozměňovacích návrhů závazná, neboť jsou povinni respektovat rezoluci XXXIV. Sjezdu ČSSD: „ČSSD proto prosazuje plnou a objektivní odpovědnost původců ekologických škod za provedení přímé nebo náhradní nápravy ekologické újmy bez ohledu na oprávněnost příčiny jejího vzniku.“ Jednoznačně tedy sociální demokracie v praktické politice zastiňuje zelené. Je nepochybně pro zelené ostuda, že je vede antiekologický ministr.