Vliv unijní legislativy na vnitrostátní legislativu (Komentář)

Často kolem sebe slýchám, že současná podoba EU je vlastně fajn a za většinu problémů si můžeme sami, protože máme neschopné a korumpovatelné politiky. To, že máme takové politiky, jaké jsme si zvolili, je smutný fakt a o jejich morálním kreditu se s autory takovéhoto tvrzení přít nehodlám. Co však mohu zpochybnit, je část výše uvedeného tvrzení, které odráží nezájem české veřejnosti o fungování implementace unijních předpisů a nařízení do národní legislativy. Je velmi zjednodušující a obávám se, že dost pohodlné tvrdit, že za všechno, co se v nynější Unii (potažmo v jednotlivých členských státech) děje, si můžeme vlastně sami a že je současné nastavení Unie de facto v pořádku. Často takováto tvrzení vlastně banalizují sílící vliv evropské legislativy na právní systém jednotlivých členských států. Pozn. Téma není úmyslně vyčerpáno a zasloužilo by si mnohem delší prostor, než formu jednoho (byť poněkud delšího) článku.

Na vliv EU na vnitrostátní legislativu se před časem ve svém analytickém článku pro časopis Právník zaměřil Robert Zbíral.[1] V úvodu své práce, k níž se budu v průběhu tohoto článku stále vracet, si Zbíral pokládá (podle mého soudu centrální) otázku: „Nakolik členský stát EU zůstává ještě státem v tradičním slova smyslu a nakolik je již pouhým vykonavatelem unijní vůle?“[2] V odpovědi na tuto otázku Zbíral sahá k části projevu, který dne 6. července 1988 pronesl na půdě Evropského parlamentu předseda Evropské komise Jacques Delors. Český autor akcentuje tu část projevu předsedy EK, ve které hovoří o tom, že za deset let bude 80 % legislativy (výslovně zmiňuje oblasti hospodářství, daní a sociálních věcí) odvozeno z Evropského společenství. Jakkoli můžeme procentuální vyjádření brát jako ukázku klasického velikášství, které často slýcháme v projevech unijních představitelů i nyní, všímá si Zbíral toho, jak je ona pomyslná osmdesátiprocentní hranice v Delorsem stanovených oblastech překračována. Na konci svého článku však dochází k tomu, že ona osmdesátiprocentní hranice je pouhým mýtem, i když nevylučuje fakt, že zákonodárci jsou některými unijními (jak sám Zbíral uvádí) „impulsy“ omezováni. My se naopak domníváme, že Zbíralův poznatek spíše dokládá nepřehlednost evropské legislativy, protože ve skutečnosti nelze na jedné straně zjistit přesné procentní vyjádření[3] vlivu unijní legislativy (totiž některé prvky unijní legislativy je formulováno jako doporučení[4]) a na straně druhé je evidentní, že je tento vliv nezanedbatelný. Co je však neoddiskutovatelné, je počet rozšiřujících se oblastí, do kterých unijní legislativa proniká a kde vyvíjí tlaky na centralizační rozhodnutí, které zcela bojkotují specifičnost těchto oblastí s ohledem na charakter domácí legislativy. Tady někde hledejme kořeny nesmyslných rozhodnutí, které se bez debat dotýkají každého z nás. Právě onen rozšiřující se okruh oblastí, v nichž si EU nárokuje řízení formou legislativních nařízení, někdy i vyhláškami majícími přednostní právo vůči domácí legislativě, je alarmující.[5] Toto prorůstání do různých oblastí fungování nelze přijímat s otevřenou náručí a s příliš optimistickými (až možná naivními) představami o pospolité evropské (lépe však řečeno unijní) jednotě.  Právě motiv pospolitosti často slouží k obhajobě centralizace, k níž teď v EU dochází a jejímž důsledkem je zpožděné působení evropské legislativy, neschopnost (nebo snad nevůle) informovat veřejnost o důležitých legislativníc krocích. Většina euroidealistů, která si ztěžuje na malý zájem o EU ze stran evropské veřejnosti, si neuvědomuje, že právě tento nezájem není ničím jiným než důsledkem a nikoli příčinou (na jedné straně nekomunikace unijních úřadů, na straně druhé zatěžující byrokracie). Nedivme se, že potom současní Evropané upadají do pasivity, protože být aktivní, znamená v Unii utkávat se s fanatickou obhajobou unijního byrokratismu, který už dávno nemá racionální jádro.

V EU jsme se zatím zmohli jen na tvrzení, že stále probíhá krize. Co je tedy současná (už dávno ne jen ekonomická) krize? Je to krize jedné ideji, která stojí na tom, že budoucí mír a prosperitu kontinentu (potažmo celého světa) lze zajistit skrze nadnárodní celky s hustou institucionální sítí. Realita je trochu odlišná, velké státy už dávno nechrání ty malé[6] a současná Unie se stává tím, čím byly i předcházející historické nadnárodní celky. Je nefalšovaným „žalářem národů“, který umožňuje prosadit se jen těm silným na úkor těch slabých. Být v dnešní Unii ve středu (což je podle prounijních politiků jediná cesta budoucí existence Unie), se podobá kosmonautovi, který se svou lodí míří do jádra Slunce a stále se ještě utvrzuje v tom, že není tak horko.

Ze Zbíralova zkoumání vyplývá, že největší nepoměr mezi počtem předpisů vydaných v EU a v ČR ve prospěch EU byl mezi léty 2006 – 2009 a činil právě oněch Delorsem předpovídaných 80 %. [7] Jak ale sám k tomuto přístupu tvrdí: „Metody uvedeného pojetí nejsou příliš vhodné k vyvozování objektivních závěrů, neboť prosté porovnávání legislativní produkce na úrovni EU a členských států je přeci jen příliš hrubým nástrojem a i s ohledem na charakter jednotlivých aktů připomíná míchání hrušek s jablky.“[8] Myslíme si proto, že bychom se měli soustředit na výsledky takovéto implementace unijní legislativy a na dopad, který na jednotlivé oblasti má. I zde se ovšem musíme mít na pozoru před banalizující rétorikou pro-unijních institucí. Nelze si představit instituci, která přizná, že implementovaná pravidla jsou neúspěšná a nedosahují kýžených cílů, místo toho, se Unie naučila užívat rétoriku, kterou jsme byli zvyklí slýchávat za minulého režimu a kterou bychom mohli karikovat větou: „Věci sice nejdou podle našich představ, ale plníme plán na 105 %. Suma sumárum, i eurooptimisté (tak nazývám ty, kteří i přes krizi, která v EU panuje, brání její současnou podobu) přiznávají, že stát pozvolna přichází o poslední zbytky možnosti rozhodovat sám o sobě, dokonce to někteří z nich vítají (snad právě neschopni si připustit dnes už mrtvou myšlenku o všelidském sbratření a síti nadnárodních organizací, které budou garanty světového míry a prosperity). Téma implementace unijních pravidel do právních řádů bude vždycky spíše bojem emocionálního rázu, fakticky její negativní vliv lze ilustrovat na hodnocení jejích dopadů, které ovšem budou pro možnou podobu budoucího evropského společenství muset být viděny realisticky a nikoli idealisticky, jak jsme často dnes svědky. EU by se v současné době měla zaměřit především sama na sebe, tj. měla by začít reflektovat už dále neúnosnou míru legislativních dokumentů, které na její půdě vznikají[9] a měla by zvážit jejich efektivitu, případně hledat optimální přístup legislativního procesu, který bude v sobě odrážet i moment měření efektivních dopadů jednotlivých legislativních dokumentů, pokud možno ještě před jejich schválením. Bohužel se však obávám, že současná EU není těchto kroků už nadále schopna. 

[1] Zbíral, R.: Analýza míry vlivu EU na vnitrostátní legislativu: Srovnání situace v ČR s jinými členskými státy, in Právník roč. 11,  č. 150/ 2011, str. 1049 – 1076.  Článek je dostupný i online http://www.pf.upol.cz/fileadmin/user_upload/PF-katedry/politologie/Analyza_unijnich_impulsu_na_vnitrostatni_legislativu_final.pdf

[2] Cit. Zbíral, R.: Analýza míry vlivu EU na vnitrostátní legislativu: Srovnání situace v ČR s jinými členskými státy, in Právník roč. 11, č. 150/ 2011, str. 1049. (autor v textu hovoří o datu projevu 4. července a v poznámce projev datuje do 6. července.

[3] I čísla, která uvádí ve své práci Zbíral (z roku 2010), je třeba brát s rezervou. Je také otázkou, zda vůbec nebýt k nějakému číselnému vyjádření skeptický. Nakonec i sama EU si dokáže dost úspěšně zahrávat s čísly, stejně tak jako si objednat studii, která by potvrzovala, že je vliv nařízení EU na legislativu jednotlivých členských států zanedbatelný (jak to dělá i v jiných oblastech), a která by byla velmi optimistická do budoucna. To ovšem nezmenšuje krizi, kterou současná podoba EU zažívá a jejíž příčiny lze mimo jiné hledat i v této sebe-iluzivní banalizaci vážné situace.  Zjednodušeně to lze vyjádřit heslem: „Tvařme se, že problémy neexistují“ (anebo formou různých proevropských fondů si zaplatit to přesvědčení, že problémy existují a že se na jejich řešení vynakládá nějaká (co na tom, že zdánlivá) energie. Navíc záleží na zvoleném přístupu k výpočtu. Velmi obezřetný bych byl u studií, které se už v úvodu hlásí k tomu, že jsou podpořeny z unijních finančních prostředků.

[4] To však nevylučuje jisté formy tlaku na právní systémy členských států. Sám Zbíral přiznává, že „dosavadní diskuse by neměla zastřít fakt, že hodnocení míry dopadu unijní legislativy na členské státy nikdy nebude schopno popsat obraz vlivu EU v jeho úplnosti. Jen do jisté míry  (….)“ Cit. dle Zbíral, R.: Analýza míry vlivu EU na vnitrostátní legislativu: Srovnání situace v ČR s jinými členskými státy, in Právník roč. 11, č. 150/ 2011, str. 1074.

[5] I proto nesdílíme optimistický postoj autora článku Pozitivní vliv práva Evropské unie na český právní řád (viz http://www.epravo.cz/top/clanky/pozitivni-vliv-prava-evropske-unie-na-cesky-pravni-rad-56659.html) O spíše emotivním než racionálním charakteru článku budiž důkazem poslední jeho věta, ve které se objevuje Monnetovo tvrzení, že „není jiná budoucnost pro Evropu, než Evropská unie“ (cit z http://www.epravo.cz/top/clanky/pozitivni-vliv-prava-evropske-unie-na-cesky-pravni-rad-56659.html). Vývoj však ukazuje, že tato (sama o sobě) optimistická Monnetova teze dostává bizardní nádech – tedy není horší budoucnosti pro Evropu, než Evropská unie. V budoucnosti se totiž jeví, jako nejúčinnější spíše volné svazky společenství, které nejsou řízeny centrálně a které své členy neomezují byrokratickými nařízeními. Nelze také souhlasit s autorovým příliš naivním tvrzením, že právě z důvodu (nezastavitelné) globalizace spatřuji členství malých nevýznamných států v nadnárodním celku jako nevyhnutelný prostředek k jejich přežití a schopnosti vzdorovat rozmachu světových vůdčích mocností. Ať se již tato cesta zdá jakkoliv neschůdná pro překážky nacionalistického cítění jednotlivce a strachu ze změny (obzvláště tyto přirozené obavy z odklonu od zažitých konvencí jsou vlastní každému člověku a pramení z vrozené pohodlnosti a nechuti opustit zaběhlou rutinu všedních dnů), považuji ji za nevyhnutelnou.“ (viz http://www.epravo.cz/top/clanky/pozitivni-vliv-prava-evropske-unie-na-cesky-pravni-rad-56659.html) Právě v dnešních dnech se totiž ukazuje opak, totiž, že právě ony malé bezvýznamné státy EU jsou jejím působením nejohroženějšími. Tedy, že jsou jenom pěšáky v šachové partii, která se hraje uvnitř nadnárodních celků.

[6] Spíše jsou pro ně lukrativním trhem a mají tendence k nim přistupovat s kolonialistickou rétorikou, kterou si v historii osvojily.

[7] V roce 2007 se jednalo o 80,6 % (bez zemědělství).

[8] Zbíral, R.: Analýza míry vlivu EU na vnitrostátní legislativu: Srovnání situace v ČR s jinými členskými státy, in Právník roč. 11, č. 150/ 2011, str. 1070.  Podtrženo autorem tohoto článku.

[9] Mnohdy jen proto, aby byly tyto dokumenty napsány, nebo aby byla (navenek) vykázána nějaká činnost.