Je izraelská demokracie ohrožena?

Jedním z klíčových témat, která se dostala do popředí po izraelských volbách do 25. Knesetu (1. listopadu 2022), je uvažovaný návrh zákona o přehlasování Nejvyššího soudu parlamentem.

V případě jeho přijetí, což je za daného rozložení sil v Knesetu relativně snadné, by se jednalo o zásadní zásah do demokratického systému izraelského státu. Podle mnohých o zásah negativní.

Abychom porozuměli podstatě věci, musím připomenout základní fakta. Izrael nemá ucelenou ústavu, ale pouze soubor Základních zákonů, které konstituci nahrazují. Nemá ani samostatný Ústavní soud; jeho funkci plní Nejvyšší soud Státu Izrael.

V praxi to vypadá tak, že pokud Kneset schválí nějakou legislativní normu a ta se dostane k Nejvyššímu soudu, který ji jako „protiústavní“ (tj. odporující příslušnému Základnímu zákonu) zruší, neexistuje způsob, jak takové rozhodnutí Nejvyššího soudu zvrátit. Poslední slovo v takovýchto případech mají tedy soudci.

Oponenti tohoto stavu chtějí dosáhnout toho, aby poslední slovo měli zvolení zástupci lidu, tedy parlamentní většina. (Otázky jak velká se dotknu níže.) To by v praxi mělo vypadat tak, že pakliže Kneset přijme nějaký zákon a Nejvyšší soud ho jako „protiústavní“ zruší, Kneset by mohl Nejvyšší soud přehlasovat a zákon by platil. To samo o sobě představuje problém: parlament by schválil zákonnou normu, která by byla „protiústavní“ (dle názoru Nejvyššího soudu).

Zákon o přehlasování (Nejvyššího soudu) podporují všechny strany vítězného pravicového národně náboženského tábora (Likud, obě ultraortodoxní a náboženští sionisté, k jejichž kandidátní listině patřily i frakce Židovská síla a Noam – všechny tři budou v novém Knesetu vystupovat samostatně, ale v rámci národně náboženského tábora); v zákonodárném sboru má tento blok většinu 64 mandátů (ze 120), zákon o přehlasování by tedy hladce schválili.

A právě toho se někteří politici, analytici a část odborné i široké veřejnosti děsí.

Než se seznámíme s názorem jednoho z oponentů připomenu, co navrhovatele ke zmíněnému návrhu vedlo. Předešlu, že k jeho propagátorům patří i pravicová politička, bývalá ministryně spravedlnosti a končící ministryně vnitřních věcí Ayelet Šakedová (dříve strana Yamina, nyní Židovský domov), která se ovšem do Knesetu nedostala, stejně jako celá partaj. Tímto zákonem se má čelit tzv. soudcovskému aktivismu: Nejvyšší soud podle stoupenců návrhu přebírá roli politické opozice a zasahuje do fungování demokracie tím, že lidem nevolení soudci anulují platnost zákonů přijatých „nejvyšším suverénem“ – lidem, samozřejmě zastoupeným parlamentem.

Protože, jak již řečeno, přijetí návrhu by znamenalo zásadní zásah do fungování izraelské demokracie, vynořil se bezpočet analýz obsahujících zásadní argumenty proti zákonu o přehlasování. Jednu z těchto analýz publikoval 11. listopadu 2022 na blogerské stránce serveru The Times of Israel Amir Fuchs, který působí v neziskové organizaci Israel Democracy Institute („All you need to know about Israel’s ‘override clause’“).

Amir Fuchs připomíná, že podle původního návrhu by podpora 61 členů Knesetu stačila k tomu, aby byla přijata – po přehlasování Nejvyššího soudu – norma obsahující porušení ustanovení některého Základního zákona, což by ve své podstatě umožnilo většině dělat si, co chce, ignorovat Základní zákony, které samotný Kneset kdysi schválil a nedbat na rozhodnutí Nejvyššího soudu.

Autor tvrdí (a to by museli potvrdit znalci ústav všech zemí – LS), že na světě neexistuje stát s výjimkou Kanady, v němž by parlamentní většina mohla přehlasovat platná ustanovení zakotvená v ústavě (myšleno po soudním verdiktu říkajícím, že přijatá norma je v rozporu s ústavou; jde o tzv. Section 33 of the Canadian Charter of Rights and Freedoms, oddíl 33 kanadské Charty práv a svobod – LS).

V ČEM JE PROBLÉM?

Amir Fuchs píše, že zákon o přehlasování by dal většině v Knesetu absolutní pravomoc přijímat legislativní normy bez ohledu na ustanovení Základních zákonů. Došlo by k zásadnímu omezení pravomoci Nejvyššího soudu v ústavní kontrole zákonů přijatých izraelským parlamentem, na který má zásadní vliv výkonná moc mající politickou většinu. Fuchs připomíná, že každá (demokratická) země má systém kontrol a protiváh, které stanovují limity moci politické většiny. V Izraeli plní tuto funkci pouze Nejvyšší soud. Izrael nejenže nemá klasickou konstituci, ale ani jiné pojistky omezující výkonnou moc většiny – zmíněn je dvoukomorový parlament, lidem volený prezident s potřebnými pravomocemi, federální systém a s ním spojená decentralizace státní správy nebo možnost dovolat se práva u mezinárodních soudů.

Amir Fuchs soudí, že vzhledem k této jedinečné situaci Izraele – žádné jiné kontroly a protiváhy, pouze Nejvyšší soud – by přijetí zákona o přehlasování proměnilo zemi v jednu z nejslabších demokracií na světě, protože lidská práva a menšiny by neměly žádnou účinnou ochranu proti vůli většiny (byla-li by ta protiústavní – LS).

Autor nepopírá, že princip vlády většiny je skutečným základem demokracie. Obvykle se ovšem nejedná o základ jediný: musí být vyvážen ostatními demokratickými principy, k nimž patří právní stát, dělba moci a ochrana lidských práv. Demokracie je vládou všech, tedy včetně menšin a jednotlivců, kteří nejsou součástí většiny. Proto musí být princip vlády většiny vyvážen ostatními zmíněnými principy.

Amir Fuchs pokračuje tím, že konstituce je jedním z rozhodujících prostředků k ochraně demokratických hodnot. Jedním z cílů takového dokumentu je omezení moci parlamentní většiny. Definuje práva, která nemohou být běžnou legislativou bez řádného zdůvodnění porušována. To sice neznamená, že taková práva jsou absolutní a nelze je porušit za žádných okolností, nýbrž pouze to, že musí existovat zákonem stanovená kritéria, kdy je něco takového (porušení práv) možné. Ve většině zemí je běžný zákon obsahující ustanovení porušující konstituci považován za neústavní a následně zrušen.

Autor nahlédl na tento problém i z opačné strany. Znamená pravomoc Nejvyššího soudu zrušit zákon přijatý parlamentní většinou, že je tato většina bezmocná? Nikoli. Pokud se většina domnívá, že Nejvyšší soud pochybil, může změnit příslušné ustanovení ústavy (v Izraeli Základního zákona). Amir Fuchs znovu zmínil Kanadu: kromě ní údajně neexistuje žádná jiná země, kde by ustanovení ústavy mohla být přehlasována, aniž by došlo ke změně textu ústavy.

V závěru se Amir Fuchs zmínil o tom, že přijetí zákona o přehlasování by také zásadním způsobem narušilo „ústavní dialog“ mezi pilíři moci demokratického státu – vládou, parlamentem a justicí. Pokud by totiž zůstalo poslední slovo zákonodárnému sboru, který také kontroluje ústavu, nedocházelo by k žádnému skutečnému „dialogu“, ale pouze k jednostrannému uchopení moci, které by podkopalo stávající ústavní „dialog“, v němž soud může zrušit zákony. Autor naznačuje, že narušení tohoto „dialogu“ by mohlo vést k další eskalaci již existujícího konfliktu mezi Nejvyšším soudem a dalšími mocenskými pilíři státu: Nejvyšší soud, který byl dosud obezřetný, pokud jde o rušení zákonů schválených Knesetem, by už neměl k takové obezřetnosti důvod. Za sebe dodám, že to by bylo sice neblahé a nepřispělo by to k politické kultuře v izraelské demokracii, ale v praxi by Nejvyšší soud vždy tahal za kratší konec provazu: zrušil by z důvodu neústavnosti nějaký zákon, načež by ho parlament relativně snadno přehlasoval (pakliže by stačila absolutní většina poslanců). Něco na způsob Kocourkova.

Jako mnohem závažnější coby oddaný demokrat považuji spolu s Fuchsem hrozbu, že menšiny a ty sektory společnosti, které by byly postiženy „diktátem“ většiny, by utrpěly těžkou ránu. Nezbyl by jim nikdo (dnes je to Nejvyšší soud), kdo by je bránil. (Něco takového by propaganda nepřátel Izraele využila do posledního atomu. Včetně tvrzení, že izraelské soudnictví není nezávislé. - LS)

Tolik pohled Amira Fuchse, který lze vnímat jako součást obsáhlé diskuse na toto kontroverzní téma.

Zbývá dodat: existuje vůbec nějaký kompromis, pokud jde o zákon o přehlasování? Když už „musí“ být, a formující se vládní koalice k jeho schválení hlasy má, nebylo by férovější, kdyby byl Nejvyšší soud přehlasován nikoli absolutní většinou (61 poslanců), ale tzv. supermajoritou, tedy například třípětinovou většinou (72) nebo ještě lépe dvoutřetinovou (80) většinou zákonodárců? Pak bychom totiž měli jistotu, že parlament rozhodoval na základě politické dohody s opozicí, tedy se zákonodárci zastupujícími menšinu voličů. A vláda většiny respektující zájmy minority je přece to, co dělá demokracii demokracií.