Evropské listy federalistů - kulturně bipolární situace v Belgii

V listu č. 19 Tombeur důkladně analyzuje nedostatky belgické federace. Odhaluje stránky, ve kterých se struktura této federace odlišuje od klasických federálních konstrukcí. Dále upozorňuje na to, že některé aspekty belgické ústavy by měly být změněny a článek 35 aktivován, aby se Belgie stala opravdovou, klasickou federací. Tento příklad ukazuje, co musíme znát předtím, než začneme komponovat federální evropskou ústavu.

List č. 19 - Tombeur, prosinec 2012

Nuže, nyní jsem dospěl k bodu, kdy rozeberu konstrukční vady existující federace. Vy, Klinkersi, byste řekl ‘systémové’ chyby bránící jejímu fungování, nebo které ji dokonce zcela paralyzují, aniž by ale vedly ke konci samotné federace. Vady, kterých je nutno se vyvarovat.

Zůstanu u belgické federace; dost již bylo řečeno o napětí kolem frankofonního státu Québec ve federální Kanadě. Také bych již nechtěl probírat otázku kulturní diverzity. Rád bych se zaměřil na fungování dvou ze tří pilířů, na moc zákonodárnou a výkonnou, a jednotlivé složky federace. Zároveň poukáži na několik strukturálních odchylek z konceptu federalismu - zvláštní věc, pokud rozumíte klasickým vlastnostem federace. Příčinu těchto odchylek je nicméně třeba hledat v politické aréně. Ve své knize Franstaligen tegen Vlamingen: Hoe België als natie mislukte (Frankofonní proti Vlámům: Jak se z Belgie nestal národ) Paul van Velthoven dopodrobna líčí, že zdroje politického konfliktu uvnitř belgického unitárního státu po jeho transformaci na stát federální nevyhasly; v novém státním modelu neustále doutnají.

V klasické federaci se federální parlament skládá ze dvou komor. Jedna z nich se opírá o členské státy, a tím pádem zdůrazňuje rovnost jejich suverenit, navzdory rozdílům mezi nimi. Díky tomu má každý členský stát stejné pravomoci. Tato komora se obyčejně nazývá Senát. Druhá komora patří občanům, obyvatelům federace. Obě komory pochopitelně fungují jako celek, protože jejich členové reprezentují federaci jako celek. Za žádných okolností nesmí být fragmentovány podle nějakého kritéria. To by byl útok na jejich zásadní funkci, konkrétně zastupovat federaci jako celek. To samé platí pro federální výkonnou moc.

Jenže v Belgii jsou (podle článku 43 ústavy) členové komor federálního parlamentu rozděleni podle jazykového kritéria, na holandskou a frankofonní skupinu, takže k fragmentaci skutečně dochází. Aby se shodly na legislativě, musí obě skupiny dosáhnout většinového quora, vedle dvoutřetinové většiny v plenárním zasedání. Obě jazykové skupiny navíc postupují podle vlastních procedur, když chtějí přerušit nebo zablokovat normální většinu v plenárním zasedání: jedna skupina může prohlásit, že existuje střet zájmů, a může si tak dokonce vynutit i abdikaci parlamentu. Jedna ze skupin může zazvonit na takzvaný ‘poplašný zvonek’; k tomu již několikrát téměř došlo a při jedné příležitosti k tomu došlo doopravdy, pokaždé ze strany frankofonní skupiny.

Tyto dvojité většiny a blokační menšiny jsou negací federálního konceptu - znovu říkám, že už z definice reprezentuje opravdový federální parlament federální celek, pouto, které pojí celou zemi. V tomto kontextu nepřipadá fragmentace ve smyslu rozhodování různými skupinami v parlamentu v úvahu. Federální parlament se musí opírat o společné hodnoty a zájmy uvnitř federace a nikoliv o diverzitu svých dílčích částí. Maximálně může existovat organizovaná ‘sdílená vláda’; jinými slovy spolurozhodování samostatného zastoupení občanů celé federace a členských států.

V Belgii vedlo toto narušení federalismu k lopotnému fungování, nebo dokonce rušení rozhodovacího procesu, kupříkladu v citlivých politických otázkách jako jsou hranice členských států nebo volebních obvodů.

Stejná věc platí pro exekutivu federální vlády: musí zastupovat celek a neměla by se skládat ze zástupců specifických společenských skupin. Diverzita společnosti by neměla být promítána do složení federální vlády: ta musí být jedna a nedělitelná. V Belgii se ale věci mají jinak. Exekutiva je složena ze stejného počtu vlámských a frankofonních ministrů. Předseda vlády může být jmenován z obou jazykových skupin (článek 99 ústavy). Federální ústava sama o sobě nařizuje skladbu kabinetu podél rozdílných jazykových linií. Tato ústavou vnucená parita ministrů demonstruje bikomunitární povahu, a nikoliv federální povahu federální vlády. Jinými slovy, organizovaný rozpor. Podivné nejen pro federalistu, ale přesto pravdivé.

Jakákoliv skladba a fungování federální úrovně ztělesňující společenskou diverzitu podkopává důvody pro existenci federálních institucí. Výsledkem nedostatku konzistentního federalismu je - například v Belgii - že jedna kulturní komunita může blokovat druhou, a tím pádem celý vládní systém. Pokud v Belgii rezignuje jeden ministr, stačí to k tomu, aby byla narušena jazyková rovnováha, což následně úplně zastaví jakékoliv vládnutí.

Belgie je organizována federálně jen podle jména. Díky tomu je chycená v institucionální pasti. Dalo by se mluvit o konfederální kontaminaci federace. To ale není všechno: neexistuje celonárodní federální volební obvod. Existuje devět volebních obvodů, jeden v každé (jednojazykové) provincii. Jediná dvojjazyčná provincie je v bruselském regionu a v části provincie Severní Brabantsko. Nepřekvapí tedy, že od roku 1978 neexistuje již žádná dvojjazyčná nebo trojjazyčná politická strana. To znamená, že belgická politeia (abychom použili řeckého slova) od té doby již vymizela - země již nemá politickou komunitu, dokonce ani jednu ideovou skupinu. Federální parlament a vláda disponují ve výsledku legitimním mandátem pouze na úrovni dílčích částí státu, nikoliv na federální úrovni.

Jinak řečeno, Belgie je formálně federací, ale politicky země funguje jako konfederace. Slovy belgického eurokomisaře Karla de Guchta: “Belgie je permanentní diplomatickou konferencí.”

Co dělat s tímto hybridním systémem, který vyvolává konflikty mezi jazykovými a kulturními komunitami, a tím způsobuje politické patové situace? Je zřejmé, že fragmentaci federálního parlamentu a vlády je zapotřebí zrušit, krom jiného revizí článků 43 a 99 ústavy.

Překážek bránících fungování belgické federace je však více. Má šest členských států, ale dvou druhů: tři komunity a tři regiony. Mám takový dojem, že v případě federace se jedná o celosvětový unikát. Jakým způsobem jednotlivé dílčí části belgické federace fungují nechám stranou, protože popis těchto federovaných entit a způsobu jejich fungování nijak neobohacuje lekci, kterou bychom si měli odnést z chyb v aplikaci federalismu.

Vlámské strany již několik let mluví o vytvoření konfederace. Ale pozor, toto užití slova ‘konfederace’ je zavádějící. Tito politici jsou daleci rozdělit zemi na vlámský a valonský stát, což by zároveň zpochybnilo postavení Bruselu. V jejich úsilí o konfederalismus mají na mysli spíše něco jiného: aktivovat článek 35 ústavy. Tento článek praví, že je možné se rozhodnout udělit federální úrovni taxativně vyjmenované pravomoci (viz text článku 35 na konci tohoto listu). Z pohledu rozdělení moci by se jednalo o revoluci. V současnosti má šestice členských států své vlastní specifické pravomoci a přenechává ‘zbytek’ federální úrovni. Článek 35 je vlastně základ pro federální stát, který má teprve vzniknout, ve kterém disponuje federální úroveň taxativně vyjmenovanými pravomocemi a ostatní přenechává členským státům: vertikální dělba moci jako jádro federalismu. Díky tomu, že použití článku 35 bylo odloženo na neurčito, bychom měli usoudit, že belgická federace ještě není plně rozvinutou federací.

Když vlámští politici mluví o potřebě nastolit konfederaci, vždycky tím zmatou francouzsky a německy mluvící obyvatelstvo. Tito občané totiž interpretují tato pozorování jako snahy s cílem rozdělit zemi na úplně autonomní zemičky Valonii a Flandry. To očividně není jejich cílem. Bylo by proto dobré pro všechny v Belgii, kdyby používali odpovídající pojmy; nevhodné používání slov poškozuje komunikaci a rozhodování.

Jaký závěr můžu vyvodit o belgické federaci? Stejně jako v Československu nevykazuje belgický systém jednotu, ale spíše se skládá ze dvou pólů: valonského a vlámského. Tuto polarizaci vidíme ve všech institucích a jejich příslušných rozhodovacích procedurách. Člověk by neměl být zaskočen případným latentním či projeveným antagonismem mezi oběma velkými komunitami. Ve skutečnosti hýbe fungováním celého státního systému. Tento systém neposkytuje velký, zdali tedy vůbec nějaký, prostor pro řešení společných, federálních záležitostí. Výsledkem je, že přidaná hodnota federální úrovně nebyla ještě dosažena. Ponaučením z tohoto příběhu je, že na federální belgické úrovni by měli být jen Belgičané, nikoliv Vlámové, Valoni nebo Bruselané; podobně na evropské úrovni by měli být pouze Evropané.

Takováto kulturně bipolární situace v zemi může podkopat federální úroveň. Institucionalizace této bipolární vlastnosti až po federální úroveň přispěla k rozpadu federálního Československa a stále přispívá k lopotnému fungování belgické federace.

Teď, když jsme se v tomto a předchozím listu věnovali nezdařeným a nedostačujícím federacím, bych rád shrnul ponaučení, která bychom si z toho měli vzít. Je skutečně jasné, že budování a udržování federace vyžaduje, aby byly splněny určité podmínky. Případy, kterými jsem se zabýval, nás učí, že federalismus:

• nemůže být zaveden zvenčí nebo shora-dolů;
• měl by být cílem sám o sobě a nikoliv prostředkem dosahování jiných cílů;
• předpokládá konvergující hodnoty a vyvážené zájmy;
• vyžaduje zastupitelskou demokracii a toleranci pluralismu;
• potřebuje politický prostor a organizaci, aby se mohl postarat o společné záležitosti;
• potřebuje instituce pro strukturovanou spolupráci a řešení konfliktů.

Vážený Klinkersi, dovolte mi - předtím, než uzavřu tento list - prodiskutovat otázku počtu členů federace, což je nutné, aby se zabránilo selhání zamýšlené Evropské federace. V listech č. 12 a 13 navrhujete, aby federalizace Evropy začala zlehka a v malém měřítku, pouze se třemi členskými státy Beneluxu. Cílem má být to, že tyto tři země jednotlivě opustí Lisabonskou smlouvu, aby do ní opět vstoupily už jako federace. Stejně jako Guy Verhofstadt předvídáme, že bude pro Evropu zapotřebí dočasně přijmout intergovernmentální systém po boku federální organizace. Zhruba před deseti lety jsem tyto dvě propletené organizace nazval ‘interfederací’.

Vytvoření tříčlenné beneluxské federace mi ale připadá příliš slabé na to, aby se mohla vyvinout v plnohodnotnou Evropskou federaci. Taková beneluxská federace by začala s ohromnou zátěží. Její složení ze tří členských států s sebou přináší riziko, že komora reprezentující tyto státy bude prosazovat jejich národní agendy organizovaným způsobem. Federace se tedy zredukuje na intergovernmentální systém. Protože komora náležící státům, ve které mají všechny tři státy stejný a omezený počet hlasů (například 3x2), by mohla hlasovat podle linií vlastních zájmů států. Tomuto riziku je v tříčlenné federaci těžké se vyhnout.

Alternativní skladba beneluxské federace je možná, ale troufalá: bylo by zapotřebí rozdělit Belgii a Nizozemsko na větší počet členských států, vedle členského státu Lucemburska. V obou zemích by tedy mohlo podél provinčních hranic vzniknout deset nebo více členských států beneluxské federace. Nebo možná lépe - abychom zohlednili společenský význam a správní kontinuitu, téma zdůrazňované Larrym Siedentopem v jeho Demokracii v Evropě - vytvořit hranice nových členských států podél hranic starých vévodství a hrabství, a vzít tak v úvahu letité rozdělení mezi oběma zeměmi a rovnováhu mezi členskými státy. Dovolte mi ale prozatím nechat toto stranou.

Vytvořením Evropské federace s tak malým počtem států, jako jsou tři státy Beneluxu, by vznikl jen další intergovernmentální systém. Mít tak málo států v Evropské federaci mi navíc nepřijde správné pro její přežití. Čím méně členů federace, tím méně vlivu bude mít uvnitř i mimo Evropu. Federální západní Evropa je například podle mého názoru nedostatečná, protože by byla na kontinentu i za jeho hranicemi příliš slabá. Mířím výše a prosazuji Evropskou federaci, která nakonec pokryje celý kontinent. Souhlasím s Vámi, Klinkersi, že začít se musí v malém. Nátlaku principu jednomyslnosti mezi 17 či 27 členskými státy EU se musíme vskutku vyhnout. Také kvůli tomu, že již nadešel čas jednat: sociálně-ekonomická krize v jižní Evropě se prohlubuje a EU je na pokraji rozpadu. Tudíž státy, které jsou připraveny vytvořit federaci, počínaje zeměmi eurozóny, by měly začít, s podporou svých občanů, budovat Evropskou federaci zdola-nahoru co nejdříve.

Rovněž v tomto ohledu se zdá pro Evropu nutné, abychom vycházeli z osvědčených postupů. Filadelfské shromáždění v článku VII návrhu federální ústavy stanovilo, že tento dokument vejde v platnost po ratifikaci občany devíti ze třinácti konfederálních států. Tedy většinové hlasování. Žádný požadavek jednomyslnosti. Odvážný a také neobvyklý krok, protože se jednou z pevných součástí federalizace stalo to, že všechny zúčastněné státy musí souhlasit s vytvořením nebo změnou federálního systému. Navíc to bylo také porušením Článků Konfederace, konfederální smlouvy. Delegáti Shromáždění se nicméně opovážili tento neortodoxní čin vykonat.

Po tomto smělém kroku otců zakladatelů americké ústavy, v roce 1848 následovaném Švýcarskem, navrhuji, abychom my v našem návrhu federální ústavy pro Evropu také použili princip většinového hlasování. Přísně vzato, naše federální úvahy se týkají pouze sedmnácti zemí eurozóny. Pomíjíme zbylých deset zemí EU neplatících eurem. Je-li naším cílem přivést většinu ze sedmnácti zemí eurozóny do federální organizace, číslo devět zde rovněž hraje svou roli. Minimální většinu devíti států proti zbylým osmi. Když občané devíti zemí eurozóny přijmou federální ústavu, měla by podle mne vejít v platnost.

Pokud by se někomu nezdál počet devíti států nebo mé zdůvodnění, rád bych pro další opodstatnění svého stanoviska odkázal na Lisabonskou smlouvu. Vy a já k této smlouvě nechováme žádný respekt. Nezapomínejme ale - již jsem na to upozorňoval v listu č. 7 - že článek 20 Smlouvy o Evropské unii (jedné ze dvou smluv tvořících Lisabonskou smlouvu) a články 326-334 Smlouvy o fungování Evropské unie (té druhé smlouvy spolutvořící Lisabonskou smlouvu) představují perfektní základ pro vykročení směrem k federalizaci skrze ‘většinu devíti hlasů’. Takto nemůže dojít ke konfliktu s cíli Evropské unie, právě naopak. Článek 20 odstavec 2 říká, že minimu devíti členských států je umožněno začít užší nebo takzvanou posílenou spolupráci a zároveň pro ni využívat institucí Evropské unie.

Zde si, prosím, povšimněte právní legitimity spočívající ve vytvarování oné posílené spolupráce do tvaru federace. Začít federaci s devíti zeměmi zároveň zmenšuje komplexitu fungování všech zemí v rámci dvou organizací (intergovernmentální a federální). Federace devíti zemí také nabízí větší právní jistotu, jak pro občany uvnitř federace, tak ty mimo ni. Dále pak, výše zmíněné články Lisabonské smlouvy nabízejí ještě jiné odůvodnění federalizace: představte si, že eurozóna bude rozšířena, potom devět ratifikujících států nebude již déle představovat většinu. Nicméně v případě uplatnění těchto článků by ratifikaci federální ústavy legitimizovalo i hlasování menšiny.

Pokud tedy nemáte nic proti, začneme v následujících listech společně načrtávat federální evropskou ústavu, která bude vycházet z americké ústavy, včetně většinového způsobu ratifikace, za použití výše zmíněných článků Lisabonské smlouvy jako její právní legitimizace. Jedním okem budeme přitom sledovat ústavu švýcarskou.

Článek 35 belgické ústavy:

De federale overheid is slechts bevoegd voor de aangelegenheden die de Grondwet en de wetten, krachtens de Grondwet zelf uitgevaardigd, haar uitdrukkelijk toekennen. De gemeenschappen of de gewesten zijn, ieder wat hem betreft, bevoegd voor de overige aangelegenheden onder de voorwaarden en op de wijze bepaald door de wet. Deze wet moet worden aangenomen met de meerderheid bepaald in artikel 4, laatste lid. Overgangsbepaling De wet bedoeld in het tweede lid bepaalt de dag waarop dit artikel in werking treedt. Deze dag kan niet voorafgaan aan de dag waarop het nieuw in titel III van de Grondwet in te voegen artikel in werking treedt dat de exclusieve bevoegdheden van de federale overheid bepaalt.	L’autorité fédérale n’a de compétences que dans les matières que lui attribuent formellement la Constitution et les lois portées en vertu de la Constitution même. Les communautés ou les régions, chacune pour ce qui la concerne, sont compétentes pour les autres matières, dans les conditions et selon les modalités fixées par la loi. Cette loi doit être adoptée à la majorité prévue à l’article 4, dernier alinéa. La loi visée à l’alinéa 2 détermine la date à laquelle le présent article entre en vigueur. Cette date ne peut pas être antérieure à la date d’entrée en vigueur du nouvel article à insérer au titre III de la Constitution, déterminant les compétences exclusives de l’autorité fédérale.	Die Föderalbehörde ist für nichts anderes zuständig als für die Angelegenheiten, die die Verfassung und die aufgrund der Verfassung selbst ergangenen Gesetze ihr ausdrücklich zuweisen. Die Gemeinschaften oder die Regionen, jede für ihren Bereich, sind gemass den durch Gesetz festgelegten Bedingungen und Modalitäten für die anderen Angelegenheiten zuständig. Dieses Gesetz muss mit der in Artikel 4 letzter Absatz bestimmten Mehrheit angenommen werden. Ubergangsbestimmung Das in Absatz 2 erwahnte Gesetz legt das Datum fest, an dem dieser Artikel in Kraft tritt. Dieses Datum darf nicht vor dem Datum des Inkrafttretens des in Titel III der Verfassung einzufügenden neuen Artikels liegen, der die ausschliesslichen Zuständigkeiten der Föderalbehörde festlegt.

Český překlad:

1. Federální vláda disponuje pouze pravomocemi v záležitostech explicitně vyjmenovaných v Ústavě a v zákonech.

1. Komunity nebo regiony disponují pravomocemi ve všech ostatních záležitostech, za podmínek a s procedurami určenými zákonem. Tento zákon musí být přijat většinově, jak je zmíněno v článku 4, závěrečné sekci.

1. Zákon zmíněný v odstavci 2 určí den, kdy tento článek vstoupí v platnost. Tento den nemůže předcházet dni, ve kterém nový titul III Ústavy, obsahující exkluzivní pravomoci federální vlády, vstoupí v platnost.

Se svolením autora přeloženo z angličtiny.